Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1341/23 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2023 r., nr OA.7722.18.19.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1341/23, po rozpoznaniu skargi J. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 6 lipca 2023 r., nr OA.7721.18.19.2023, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 15 maja 2023 r., nr PINB.5160.3.11.2018, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ustalił, że usytuowana w południowo-wschodnim narożu działki nr [...] położonej w miejscowości P. wiata w kształcie litery L o długości około 17,9 m (od strony działki nr [...]) i około 15,14 m (od strony działki nr [...]), szerokości 6,08 m i wysokości do 4,15 m, powstała w warunkach samowoli budowlanej w 2008 r. W konsekwencji, postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1276 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej wiaty oraz zobowiązał właścicielkę nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] M. L., do przedłożenia w terminie do 15 listopada 2019 r. wyszczególnionych w tym postanowieniu dokumentów legalizacyjnych.

M. L. zmarła w dniu 23 września 2019 r. przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2019 r. W oparciu o akt notarialny poświadczenia dziedziczenia ustalono, że spadkobiercami po zmarłej zostali jej mąż J. Z. oraz małoletnie córki J. Z. i M. Z..

Na wniosek J. Z., którego wezwano do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, dwukrotnie zmieniano termin ich przedłożenia odpowiednio do 30 marca 2022 r. (postanowienie z 30 września 2021 r.) i do 31 października 2022 r. (postanowienie z 6 kwietnia 2022 r.).

W zakreślonym terminie wymagane dokumenty nie zostały przedłożone, w wyniku czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z 15 maja 2023 r. nakazał J. Z. wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji skutek odwołania strony, decyzją z 6 lipca 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości nakładając jednocześnie obowiązek wykonania rozbiórki wiaty na J. Z., a także małoletnie J. Z. i M. Z..

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę J. Z. zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji postanowienia o przedłużeniu terminu z 30 września 2021 r. i 6 kwietnia 2022 r., a także decyzję o nakazie rozbiórki doręczył tylko J. Z., pomijając małoletnie M. Z. i J. Z., i dopiero organ odwoławczy prawidłowo uznał za strony małoletnie M. i J. Z. doręczając im decyzję do rąk J. Z. jako ich przedstawiciela ustawowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonana przez organ odwoławczy zmiana adresatów nałożonego decyzją obowiązku poprzez rozszerzenie o małoletnich spadkobierców M. Z. i J. Z., była niewystarczająca w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej k.p.a.). Dokonana zmiana nie sanuje w szczególności podstawowego błędu organu pierwszej instancji, który polegał na nieumożliwieniu małoletnim ewentualnego podjęcia działań legalizacyjnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ drugiej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był zobowiązany zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki wskazał, że prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy będą mogły nastąpić po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z udziałem małoletnich stron, a wobec zgromadzonego przez organy obu instancji bogatego materiału dowodowego należy małoletnim reprezentowanym przez ojca zakreślić odpowiedni termin do złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.

W skardze kasacyjnej, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, skutkującą wyeliminowaniem obu decyzji z obrotu prawnego;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wyrażone w niej podstawy odwołujące się do naruszania wskazanych przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się w pełni trafne.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Sformułowanym na tych podstawach zarzutem skarżący kasacyjnie organ zmierzał do wykazania nietrafności w okolicznościach sprawy stanowiska Sądu pierwszej instancji, który rozszerzenie kręgu adresatów obowiązku rozbiórki o małoletnie M. Z. i J. Z. obok J. Z. w konsekwencji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji organu drugiej instancji ocenił jako uchybienie przepisom postępowania pozbawiające je udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i sprzeniewierzenie się zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w szczególności, że obu małoletnim nie doręczano w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wydanych postanowień o przedłużeniu terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych doręczając je wyłącznie J. Z..

W rozpatrywanej sprawie stanowisko Sądu a quo jako nieuzasadnione zostało skutecznie zakwestionowane w wywiedzionej skardze kasacyjnej jako uchybienie przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Na wstępie należy podkreślić, że ocena uchybienia proceduralnego odnosząca się do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może być dokonywana abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnych okoliczności faktycznych i przebiegu konkretnego postępowania, dotyczy to zarówno zasad wyrażonych w art. 10 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a. Z odzwierciedlonego w aktach administracyjnych przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że wiata położona na działce nr [...] w miejscowości P., w gminie [...], powstała w warunkach samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji zdecydował o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu i w dniu 2 kwietnia 2019 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał M. L. jako właścicielkę ww. obiektu, do przedłożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych. Przed upływem terminu, w dniu 23 września 2019 r., M. L. zmarła, a jej spadkobiercami zostali mąż J. Z. i małoletnie dzieci M. Z. i J. Z.. Pismem z 20 maja 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował J. Z. o dotychczasowym przebiegu postępowania i treści art. 30 § 4 k.p.a. oraz wezwał do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W odpowiedzi zaś na składane wnioski strony, postanowieniem z 30 września 2021 r. i 6 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przedłużył termin na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych najpierw do 30 marca 2022 r., a następnie do 31 października 2022 r.

Wbrew stanowisku Sądu a quo, sposób procedowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nie świadczy o tym, że małoletnie zostały pozbawione udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z treści pisma z 20 maja 2021 r. w sposób jednoznaczny wynika, że zostało ono skierowane do J. Z. jako do podmiotu występującego w przedmiotowym postępowaniu w podwójnej roli – samodzielnej strony (jednego z następców prawnych M. L.) oraz przedstawiciela ustawowego małoletnich M. Z. i J. Z., o czym świadczy następujący fragment pisma: "z uwagi na fakt, że jest Pan ustawowym spadkobiercą po pani M. L. oraz przedstawicielem ustawowym małoletnich córek – J. Z. i M. Z. (...) wstępuje Pan w miejsce dotychczasowej strony zobowiązanej do przedłożenia w/w dokumentów". Podobne wnioski można wywieść z treść uzasadnienia postanowień z 30 września 2021 r. i 6 kwietnia 2022 r. o przedłużeniu terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych.

W świetle tych okoliczności wezwanie do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i późniejsze informacje o przedłużeniu terminu na ich przedstawienie były kierowane do J. Z. zarówno jako do samodzielnej strony postępowania, jak i przedstawiciela ustawowego małoletnich M. Z. i J. Z.. Nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, w świetle wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego twierdzenie, że doręczenie ww. dokumentów w jednej przesyłce zaadresowanej do J. Z. sprawiło, że małoletnie zostały pozbawione udziału w sprawie i w konsekwencji uniemożliwiono im ewentualne podjęcie działań legalizacyjnych.

Zakwestionowanie przez Sąd a quo sposobu działania organu administracji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu i rezultat nieuwzględnienia reguł związanych z udziałem małoletnich w postępowaniu administracyjnym.

Osoba małoletnia jako posiadająca zdolność prawną może być podmiotem praw i adresatem obowiązków administracyjno-prawnych, w tym powiązanych z przysługującą małoletnim własnością i wynikających z aktów stosowania prawa budowlanego. Zdolność do samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym jest jednak uzależniona od zdolności do czynności prawnych stosowanie do art. 30 § 2 k.p.a., ocenianych zgodnie z właściwymi regulacjami prawa cywilnego.

Pozbawione zdolności do czynności prawnych są małoletni, którzy nie ukończyli trzynastego roku życia (art. 12 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), dalej k.c.)), a małoletni, którzy przekroczyli ten wiek mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 k.c.). Treść oraz skutki ograniczonej zdolności do czynności prawych określają art. 17-22 k.c., z których wynika, że sfera samodzielnego działania małoletnich posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych obejmuje: zwieranie umów w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.), rozporządzanie własnym zarobkiem (art. 21 k.c.) oraz czynności dotyczące przedmiotów majątkowych oddanych małoletniemu do swobodnego użytku (art. 22 k.c.).

Z powyższego wynika, że przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczącej legalizacji zabudowy nieruchomości wykonanej w warunkach samowoli budowlanej wykracza poza zakres zdolności do czynności prawnych osoby małoletniej, warunkującej samodzielne działanie w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z powyższym ma zastosowanie art. 30 § 2 k.p.a., który przesądza, że małoletni w okolicznościach sprawy działają wyłącznie przez swojego przedstawiciela ustawowego.

Regulacje prawa rodzinnego przesądzają, że małoletni pozostają pod władzą rodzicielską rodziców (art. 92 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2809 ze zm.), zwanej dalej k.r.o.), a w wypadku śmierci jednego rodziców – żyjącego rodzica, stosownie do art. 94 § 1 k.r.o., który jest uprawniony i zobowiązany do jej wykonywania (art. 97 § 1 k.r.o.), tak jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny (art. 95 § 3 k.r.o.). Stosownie do art. 98 § 1 k.r.o. rodzic jest przedstawicielem ustawowym dziecka pozostającego pod jego władzą rodzicielską, przy czym prawo do reprezentacji przed organami administracyjnymi (art. 98 § 3 k.r.o.) dotyczy wszelkich spraw dotyczących majątku dziecka, za wyjątkiem reprezentacji w warunkach określonych w art. 98 § 2 k.r.o.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy obie małoletnie pozostające pod władzą rodzicielską mogły w niniejszej sprawie działać wyłącznie przez ojca J. Z., który był jednocześnie uprawniony i obowiązany do działania w ich imieniu. J. Z. mógł być również jedynym adresatem wszelkich pism w postępowaniu administracyjnym jako przedstawiciel ustawowy małoletnich córek na podstawie art. 40 § 1 k.p.a.

Treść art. 40 § 2 i § 3 k.p.a. nie uzasadnia twierdzenia, że organy administracyjne miały obowiązek doręczenia przedstawicielowi ustawowemu takiej liczby odpisów pism ile stron reprezentuje. Doręczenie korespondencji przedstawicielowi traktuje się jak doręczenie samej stronie i skutki doręczenia dla stron, w tym pozostających pod jego władzą rodzicielską, powstają już z chwilą odbioru korespondencji. Bez znaczenia dla oceny skuteczności tych czynności jest okoliczność, że organ przekazał jedynie jeden egzemplarz pisma, w sytuacji gdy z treści wynika, że dotyczy ona wszystkich spadkobierców jako stron postępowania reprezentowanych łącznie. Skoro zgodnie z art. 40 § 3 k.p.a. w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, to tym bardziej dotyczy to przedstawiciela ustawowego z mocy prawa upoważnionego do odbioru pism.

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że nieuprawniona jest ocena, iż małoletnie zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, lub też że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Istotne przy tym jest, że J. Z., łączący w postępowaniu dwie funkcje procesowe – strony i przedstawiciela ustawowego małoletnich M. Z. i J. Z. – miał zapewniony udział w tym postępowaniu i był jego aktywnym uczestnikiem. Dopiero zaś stwierdzenie, że przedstawiciel ustawowy małoletnich został pozbawiony udziału w postępowaniu otwierałoby drogę do stwierdzenia wadliwości wydanych decyzji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji uznając, że ze względu na uchybienia przepisom postępowania, które wskazano w podstawach kasacyjnych, nie została dostatecznie wyjaśniona jej istota, uniemożliwiając skorzystanie z dyspozycji art. 188 p.p.s.a.

W następstwie tego wyroku Sąd pierwszej instancji ponowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji kierując się stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i odzwierciedli jej wyniki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przy tym Sąd odniesie się do zarzutów skargi obejmujących naruszenia przepisów postępowania w zakresie kompleksowości zgromadzonego przez organy materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji, a także zarzutów naruszenia prawa materialnego kwestionujących przepisy, według których należało dokonać legalizacji samowoli budowlanej.

Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostawał nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może natomiast uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, rozpoznając zarzuty skargi w zakresie uznanym za niezbędny do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wyroku spełnia podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego stosownie do reguły wyrażonej w art. 203 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w okolicznościach sprawy uchylenie decyzji organów obu instancji było wynikiem działania Sądu a quo na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. w oderwaniu od zarzutów skargi.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.