II SA/Kr 1559/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-19	
Data wpływu	2015-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Beata Łomnicka /sprawozdawca/
Krystyna Daniel /przewodniczący/
Paweł Darmoń	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1546/ 16	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1515; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 6 ust. 1 , 20; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg T.M. oraz L.P. , M.P. , A.P. i P.P. na uchwałę Nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" skargi oddala	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa w dniu 5 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" w Krakowie. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2012 r. pod pozycją 7281 i weszła w życie z dniem 14 stycznia 2013 r.

T. M. pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 41. Wniesienie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący podniósł zarzut wydania uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwaną dalej ustawą), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), art. 7 pkt 1 i 4 w związku z art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy, a ponadto naruszenie norm proceduralnych zawartych w art. 17 pkt 13 i pkt 6 b oraz art. 20 ustawy. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym w uchwale symbolem MN (Nw) 32, a nieruchomość ta sąsiaduje z działką nr [...] przy ul. Z. /A. w Krakowie. Był stroną postępowania o warunki zabudowy dla inwestycji na działce sąsiedniej w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego. Według ustaleń planu dla tej nieruchomości dopuszczono możliwość nadbudowy budynku, mimo że została wpisana do rejestru zabytków, a wprowadzenie takiego odstępstwa nie znajduje uzasadnienia. Taki sposób uprzywilejowania właścicieli działki sąsiedniej wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącego, a także na jej wartość i sposób użytkowania. Plan miejscowy uniemożliwia zaś nadbudowę budynku usytuowanego na terenie jego działki. Narusza to konstytucyjne zasady równości wobec prawa i nieograniczania w drodze podustawowych aktów prawa własności. Skarżący podniósł również szereg zarzutów zmierzających do wykazania, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. W odpowiedzi przedstawiono stanowisko, że ustalenia planu w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem MN (Nw). 32 nie naruszają prawa, a w trakcie sporządzania planu nie naruszono trybu postępowania, nie naruszono także zasad obowiązujących przy sporządzaniu planu.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r., nr LXII/888/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, wskazał, że merytoryczna kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga spełnienia szeregu warunków, w tym przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Jedynym z tych warunków jest istnienie po stronie wnoszącego skargę legitymacji skargowej. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia przez wydanie zaskarżonej uchwały, co przesądza o braku legitymacji skargowej i tym samym uniemożliwia merytoryczną kontrolę tej uchwały.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. M., zaskarżając orzeczenie Sądu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. w sprawie do sygn. II OSK 932/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legitymację skargową skarżącego w kontekście naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym oraz że ustalenia planu wprowadzają zmiany w zakresie przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu, w tym także w odniesieniu do nieruchomości w stosunku do której przysługuje mu prawo współwłasności. Te okoliczności przesądzają, co do zasady, że interes prawny skarżącego został naruszony, a zupełnie oddzielną kwestią jest zakres tego naruszenia, a w dalszej kolejności, czy naruszenie to wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W swych rozważaniach umknęło Sądowi pierwszej instancji, że skarżący naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego upatruje nie tylko w sposobie ukształtowania zagospodarowania terenu i warunków zabudowy ustalonych dla działki nr [...] (ul. Z. /A.), aczkolwiek stanowiło to zasadniczą argumentację w skardze do Sądu, wszak w toku postępowania sądowego wskazał również, iż jego interes prawny został naruszony także mając na względzie ustalenia planu dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...], a zatem nieruchomość, do której posiada tytuł prawny. Dostrzegł to co prawda Sąd, jednakże z faktu tego nie wyprowadził należytych wniosków. Okoliczność, że skarżący nie sprecyzował własnych zamiarów inwestycyjnych nie świadczy o tym, że konstruowany przez niego interes prawny nie spełnia wymogu konkretności i jest hipotetyczny. Podobnie ocenić należy pogląd Sądu o możliwości upatrywania istnienia interesu prawnego z uwagi na wynikającą z ustaleń planu miejscowego możliwość immisji, czy też zabudowę w granicy nieruchomości. Jak już zauważono, kwestia zakresu naruszenia nie ma wpływu na ocenę, czy dana osoba posiada własny, realny, indywidualny interes prawny, oparty o konkretną normę prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest niewątpliwie art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, co zasadnie podniósł wnoszący skargę kasacyjną, argumentacja o istnieniu po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi doznaje wsparcia, jeśli się weźmie pod uwagę, że bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego toczyło się na drodze administracyjnej postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego na działce nr [...], w którym skarżącemu przysługiwał przymiot strony, co nie było kwestionowane ani przez organy administracji, ani przez sąd administracyjny rozpoznający jego skargę na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy terenu (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1322/12 uchylił kontrolowane decyzje).

Całokształt rozważań prowadzi do konkluzji, że usprawiedliwiony okazał się zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wobec powyższej konstatacji wskazał , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę przyjmie, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na wykazanie przez skarżącego naruszenia własnego interesu prawnego, a zagadnienie to nie może już stanowić przedmiotu sporu. W konsekwencji dokona Sąd merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego § 41 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. nr LXII/888/12, nie przesądzając wyniku tej kontroli, odnosząc się także do postawionych w skardze i piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2012 r. zarzutów. Oceni więc również, czy w procedurze planistycznej, jak twierdzi skarżący, doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu oraz trybu jego sporządzenia, a jeśli tak, czy naruszenie trybu w zakresie podnoszonym przez skarżącego miało charakter istotny w znaczeniu wynikającym z art. 28 ust. 1 ustawy.

W dniu 23 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wpłynęła skarga L. P., M. P., A. P. i P. P. na Uchwałę nr 1X11/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" w części obejmującej następujące postanowienia:

§ 24 ust. 4 pkt 1) lit. b) tj. w części, w jakiej zaskarżona uchwała wymienia budynek położony na nieruchomości skarżących jako podlegający ochronie zgodnie z § 7 ust. 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

§ 7 ust. 3 pkt 1) lit. a) tj. w części, w jakiej zaskarżoną uchwałą ustanawia się dla

obiektów zabytkowych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, oznaczonych symbolem (E) nakaz zachowania bryły, gabarytów, cech stylowych budynków oraz kształtu dachu i wysokości kalenicy, w zakresie wynikającym z uwarunkowań historycznych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.)

art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

art. 21 ust.1l i 2 Konstytucji RP

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

poprzez pominięcie obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu poszanowania praw przysługujących właścicielom nieruchomości położonej przy A. stanowiącej własność Skarżących (numer księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości: [...]) i ustanowienie zbyt daleko idących ograniczeń uprawnień przysługujących właścicielom przedmiotowej nieruchomości, nieuzasadnionych potrzebą ochrony innych wartości, jakie należy uwzględniać przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności, jaką należy się kierować ograniczając konstytucyjne wolności i prawa.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Skarżący podkreślili, iż posiadają legitymację do wniesieniu skargi na Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Osiedle Oficerskie" do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego Skarżących wynika z ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości położonej przy A. stanowiącej własność Skarżących a objętej przepisami zaskarżonego planu, poprzez wyłączenie możliwości zmiany parametrów budynku posadowionego na tej nieruchomości w postaci bryły, gabarytów, cech stylowych budynków oraz kształtu dachu i wysokości kalenicy, co w istocie uniemożliwia rozbudowę lub przebudowę przedmiotowego obiektu. Do dnia wejścia w życie przedmiotowego planu możliwe było zabudowanie nieruchomości Skarżących (rozbudowa istniejącego budynku) w stopniu większym, niż w aktualnym stanie prawnym wynikającym z przedmiotowego planu. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności skarżących zostało ograniczone przepisami zaskarżonej uchwały. Tym samym postanowienia planu miejscowego "Osiedle Oficerskie", z uwagi na daleko idące ograniczenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego współwłasność Skarżących, naruszają ich interes prawny wywodzony z art. 140 k.c.

Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. Skarżący wezwali Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedle Oficerskie.

Jedyna odpowiedź, jaką otrzymał skarżący, została zawarta w piśmie Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 11 grudnia 2015 roku wraz załączonym pismem Prezydenta Miasta Krakowa.

Z ostrożności procesowej, pomimo przeciwnego twierdzenia zawartego w piśmie Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa, skarżący potraktował oba pisma jako stanowisko Rady Miasta Krakowa w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Stanowisko skarżącego wyrażone w złożonym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie zostało przez Radę Miasta Krakowa uwzględnione, co prowadzi do wniosku, że wezwanie to było bezskuteczne zgodnie z art. 101 u.s.g., a skarga została wniesiona w terminie wyznaczonym przez art. 53 § 2 p.p.s.a., w rozumieniu przywołanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. W odpowiedzi przedstawiono stanowisko, że ustalenia planu w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem MN (Nw). 32 nie naruszają prawa, a w trakcie sporządzania planu nie naruszono trybu postępowania, nie naruszono także zasad obowiązujących przy sporządzaniu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

Po prawomocnym wyroku NSA z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 932/14, Sąd pierwszej instancji ponownie przystępuje do kontroli kwestionowanego przez skarżącego § 41 zaskarżonego planu, co wynika z przedstawionej powyżej oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie zostało już skontrolowane i przesądzone, że skarżący T. M. skutecznie wykazał okoliczność naruszenia interesu prawnego przez postanowienia kwestionowanego planu, a także, że skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. i zachował termin do wniesienia skargi.

Podobnie także ocenił Sąd skargę wniesioną przez L. P., M. P., A. P. i P. P. w zakresie kwestionowanych postanowień § 24 ust. 1 pkt 1 ) lit.b) oraz § 7 ust.3 pkt 1) lit a) odnoszących się do nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej współwłasność skarżących.

Po ustaleniu powyższych przesłanek Sąd zobligowany był do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia procedury w procesie uchwalania planu miejscowego, ale to naruszenie nie ma znamion naruszenia istotnego, do którego odwołuje się art. 28 u.p.z.p. Otóż rozstrzygnięcie przez organ stanowiący (Radę Miasta Krakowa) o uwagach nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa w procedurze uchwalania planu miejscowego powinno być wyraźne. Należało zatem rozpoznać te uwagi chociażby w sposób zbiorczy odrębną uchwałą, a wówczas byłby to widoczny znak dokonania oceny tych uwag przez organ planistyczny. W istocie zabrakło tylko wyraźnego stwierdzenia, że uwagi nieuwzględnione poprzednio przez Prezydenta Miasta Krakowa zostają także nie uwzględnione przez Radę Miasta Krakowa. Takiego zapisu nie ma w uchwalonym planie miejscowym i z protokołu obrad Rady Miasta nie wynika, aby dokonywano odrębnej oceny nieuwzględnionych uprzednio uwag. Tym niemniej należy przyjąć, że skoro lista uwag nieuwzględnionych przez Radę Miasta Krakowa zawiera załącznik nr 3 do planu miejscowego, to w pośredni sposób radni swoje stanowisko odnośnie tych uwag wyrazili (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 437/2013).

W związku z powyższym należy przyjąć, że brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia się radnych do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu miejscowego, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy – stanowi naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ale jest to naruszenie nie mające charakteru istotnego. Tym samym nie skutkuje ono unieważnieniem planu miejscowego.

W kontekście powyższego stwierdzenia należy następnie przypomnieć, iż zadaniem tut. Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie jest obecnie przeanalizowanie zaskarżonego planu miejscowego w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżących wynikającego z prawa własności należących do nich nieruchomości.

Celem kontroli Sądu jest zatem ustalenie, czy naruszenie ich interesu prawnego mieści się w ramach dopuszczonych przez powszechnie obowiązujące prawo. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według brzmienia na dzień uchwalania kontrolowanego planu " 1. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) .

Z kolei art. 6 u.p.z.p. stanowi, że "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Z przywołanych powyżej podstaw prawnych jasno wynika, że zgodnie z zasadami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi ustawę z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygającego relacje pomiędzy interesem - dobrem ogółu a interesem jednostki, postanowienia planu miejscowego ograniczają prawo własności przez kształtowanie, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrolowanie, czy wskazane ograniczenie mieści się w granicach wskazanych przez prawo i czy jest zgodne z prawem.

Na wstępie rozważań Sądu należy zatem przypomnieć, że nieruchomości skarżących położone są w obszarach planu oznaczonych symbolami: MN(Nw),32 i MN(Nw),13 – treny zabudowy mieszkaniowej niskiej –willowej.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów skargi L. P., M. P., A. P. i P. P..

Dokonując zatem oceny zasadności wniesionej skargi należy na wstępie wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że naruszenie interesu prawnego , o jakim jest mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r. I OSK 208/12). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest natomiast wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy /art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie interes prawny skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości, co do której postanowienia planu przewidują ograniczenia możliwości rozbudowy istniejącego budynku, jest naruszony. Nie mniej należy zwrócić uwagę, że samo naruszenie tego interesu nie może wystarczyć dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania 1 lit. a przestrzennego i w zadaniach gminy. Władztwo planistyczne gminy właśnie zawiera w sobie możliwość ingerencji w prawo własności, w tym możliwość ograniczenia zabudowy, jeśli cel społeczny (publiczny) tego wymaga. Nie może ujść uwadze, że plan "Osiedle Oficerskie" został pomyślany jako plan o charakterze ochronnym, którego celem jest zachowanie cennego układu urbanistyczno - architektonicznego. Osiedle Oficerskie jest to międzywojenne osiedle jednorodzinne, którego zabudowa trwała do II wojny światowej i była największą inwestycją willową w międzywojennym Krakowie. Historyczny charakter tego obszaru wymaga zatem ochrony konserwatorskiej. Status planistyczny nieruchomości skarżących wynika z kolei z faktu ujęcia budynku przy A. nr [...] w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie natomiast do treści art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nada zabytkami, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić ochronę zabytków nieruchomych, znajdujących się w tej ewidencji. Dlatego też skoro w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) dla obiektów zbytkowych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków wprowadzono nakaz zachowania bryły, gabarytów, cech stylowych oraz kształtu dachu i wysokości kalenicy, w zakresie wynikającym z uwarunkowań historycznych -to nie można stwierdzić, że stanowi to naruszenie prawa w tym zwłaszcza naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i pkt 7 oraz 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu wypada bowiem wskazać, że zgodnie z art. 64 ust.3 Konstytucji własność może być ograniczona w drodze ustawy. W myśl zaś art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może, co do zasady, w istotny sposób ograniczać prawo własności. W niniejszej sprawie zadaniem Sądu, jak wyżej już podniesiono, jest dokonanie oceny, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Powyższe ograniczenie w zabudowie nieruchomości skarżących w ocenie Sądu jest zgodne nie tylko z ustaleniami Studium, ale także odpowiada celowi uchwalenia planu miejscowego "Osiedle Oficerskie". Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia, że wprowadzając zakaz rozbudowy nieruchomości wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, na obszarze objętym planem, Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego. Zważywszy zwłaszcza, że przyjęte w planie rozwiązania zostały uzgodnione i pozytywnie zaopiniowane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniami skarżących, iż ingerencja w prawo własności w zakresie ujętym w planie jest nieuzasadniona i narusza zasadę proporcjonalności. Zauważyć należy, że argumentacja skargi jest polemiką z zakresem ochrony zabytków (budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków) przyjętym w niniejszym planie, stosownie do uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, a tym co w ocenie skarżących byłoby wystarczające dla osiągnięcia celów tego planu. Nie może przy tym ujść uwadze, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 834/10). Z wyżej naprowadzonych przyczyn i ten zarzut skargi okazał się całkowicie chybiony.

Wypada także podnieść, odnosząc się do dodatkowo podnoszonego przez skarżących argumentu uzasadniającego naruszenie interesu prawnego poprzez przerwanie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji "przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (...)". Otóż ta argumentacja nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności skargi i stwierdzenia naruszenia władztwa planistycznego przy podjęciu skarżonej uchwały. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnego prawa, a jedynie potwierdza możliwy zakres zagospodarowania z uwagi na istniejący stan rzeczywisty danego obszaru. To plan miejscowy w sposób trwały określa sposób zagospodarowania danego obszaru (vide: art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutów skargi T. M. na wstępie wskazać należy, że procedura planistyczna przewiduje możliwość zgłaszania uwag do wyłożonego projektu planu przez zainteresowane podmioty i tą drogą istnieje możliwość ingerencji w jego ostateczną treść. Zgłoszone uwagi muszą być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Krakowa, a ich uwzględnienie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści podjętej uchwały przez organ stanowiący – Radę Miasta Krakowa.

W tym trybie właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka [...] zabudowanej budynkiem przy ul.Z. /A. zgłosili uwagi do wyłożonego projektu planu w terminie przewidzianym prawem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego (vide: uwaga nr 27 z prezentatą wpływu 3.04.2012 i koperta z adnotacją poczty 2.04.2012). Zgłoszone uwagi zostały uwzględnione, jak wynika z ze sposobu rozpoznania uwag, "na warunkach opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 2.04.2012". Nadto z akt planistycznych wynika, że ostateczna treść kwestionowanego § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) poprzedzona była konsultacjami i opiniami MKZ. Otóż z zalegającej korespondencji wynika, że w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków zwracał uwagę na swoje pismo z daty 14 maja 2012 r. dotyczące nieruchomości przy ul.Z. /A. które należy uwzględnić w ostatecznej wersji planu. Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego UMK przedstawiło propozycję zapisu " dopuszcza się nadbudowę do wysokości kalenicy 14,5 m, z przekształceniem okien w elewacji wschodniej oraz doświetleniem poddasza w formie okien połaciowych". Takie brzmienie § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) zostało zaakceptowane pismem MKZ z dnia 25 czerwca 2012 r. i taka zmiana projektu planu została ostatecznie pozytywnie zaopiniowana postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2013 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. To, że ostatecznie w treści uwag uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie uwagi nr 27 brak jest także odniesienia się do późniejszych opinii MKZ niż z daty 2.04.2012 r., może stanowić uchybienie, nie mniej nie może ono prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Powyższe wskazuje, że kwestionowana ostateczna treść uchwalonego planu w zakresie § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) była efektem, prawidłowo przeprowadzonej, zgodnie z przepisami, procedury planistycznej. Na etapie projektowania odbyły się konsultacje społeczne, efektem których były wprowadzone zmiany do projektu planu, zaakceptowane następnie przez uprawnione do tego organy z zakresu ochrony zabytków. Trudno w tym stanie rzeczy stwierdzić dowolność w stanowieniu prawa przez Radę Miasta Krakowa, a tym bardziej przekroczenie uprawnień planistycznych. Zarzuty skargi wydaje się zmierzają w głównej mierze do wykazania nieprawidłowości w działaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków, która to okoliczność pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu, na co wyżej już zwracał uwagę Sąd przy okazji omawiania zarzutów skargi pozostałych skarżących.

W ocenie Sądu także jako niezasadny jawi się zarzut naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu przestrzennym, w którym zarzucono pominiecie uwzględnionej uwagi do projektu planu, która nie powinna być uwzględniona w ocenia skarżącego. Otóż z załącznika nr 3 do uchwały wynika, że przedmiotem było rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych do projektu planu i pod pozycją 6 znajduje się odniesienie do uwagi złożonej przez skarżącego, a dotyczącej zmiany pierwotnego brzmienia § 41 ust.4 pkt 1 lit. a). Ze stenogramu LXI sesji Rady Miasta Krakowa (fakt notoryjnie znany ze strony internetowej Rady Miasta Krakowa) , na której odbyło się I czytanie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" wynika, że m.in. jej przedmiotem były obrady dotyczące uwzględnienia uwagi dotyczącej § 41 ust.4 pkt 1 lit. a) do projektu planu, której skutkiem była zmiana pierwotnego brzmienia powołanego przepisu, zaś sam skarżący miał także możliwość wypowiedzenia się na tej sesji rady i przedstawienia swego stanowiska w tej sprawie. Radni zostali zapoznani więc z przedmiotem sprawy i przed II czytaniem planu tj. 5 grudnia 2012 r. nie wpłynęły w wyznaczonym czasie poprawki ani autopoprawki do planu. Z powyższego wynika, że procedura rozpatrzenia powyższej uwagi została prawidłowo przeprowadzona i podniesiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.