IV SAB/Wr 1002/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-08	
Data wpływu	2021-11-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szkoły	
Treść wyniku	*Stwierdzono bezczynność organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176;  art. 6  ust. 1  pkt 5  lit. c; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej N. na bezczynność Dyrektora Sportowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 sierpnia 2021 r. I. stwierdza bezczynność Dyrektora Sportowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] we W. w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 11 sierpnia 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Sportowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] we W. do rozpoznania wniosku strony z dnia 11 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; IV. zasądza od Dyrektora Sportowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] we W. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...]jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 sierpnia 2021 r.

W skardze Strona podała, że powołanym pismem zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr[...], na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przesłanie wykazu, ze wskazaniem wysokości, przyznanych dodatków motywacyjnych w roku szkolnym [...]poszczególnym zatrudnionym nauczycielom, nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze.

W uzasadnieniu Skarżąca podnosiła, że organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na jej pismo. Przywołując art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2174 ze zm., dalej u.d.i.p.) Strona wyjaśniała, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. W związku z tym, wskazując na art. 28 ustawy o związkach zawodowych, wywodziła, że złożenie zapytania było uzasadnione. Skarżąca zaznaczała, że kolejnym pismem z dnia 28 września 2021 r. wystąpiła do organu o podanie tych samych informacji ale dotyczących roku szkolnego [...]na co organ odpowiedział odmownie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w pismach kierowanych do Strony wykazał się zaangażowaniem w wyjaśnieniu prośby o upublicznienie wysokości dodatków motywacyjnych. Pisma kierowane do Strony były konsultowane z radcą prawnym, nie miały formy decyzji, gdyż ta nie była wymagana.

Z akt sprawy wynikało, że wskazanym pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. Strona wystąpiła z prośbą o przesłanie informacji na temat praktyki wynagradzania grona pedagogicznego, w tym składników wynagrodzenia oraz określenie, czy praktyka ta jest jednolicie stosowana wobec wszystkich nauczycieli zatrudnionych z szkole oraz przesłanie wykazu ze wskazaniem wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych w roku szkolnym [...]poszczególnym zatrudnionym nauczycielom, nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze. Strona wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 557/19, zgodnie z którym opisane informacje stanowią informację publiczną.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. organ zaprosił przedstawicieli Skarżącej na spotkanie celem omówienia uchwały Rady Miasta w sprawie dodatków motywacyjnych dla nauczycieli. Zaś pismem datowanym na 8 września 2021 r. organ podziękował za pozytywną reakcję na zaproszenie, wskazał, że omówiono zasady przyznawania dodatków z zachowaniem wymogów uchwały Rady Miasta. Wskazał, że celem spotkania było omówienie dodatku motywacyjnego jednej z nauczycielek, podając motywowanie tego nauczyciela, wyliczając ilość przyznanych nagród i wysokość dodatków motywacyjnych.

W odpowiedzi z dnia 17 września 2021 r. Skarżąca odniosła się do ww. pisma, wskazując, że nie otrzymała odpowiedzi co jest przyczyną nieprzyznania dodatku motywacyjnemu jednemu z nauczycieli-bibliotekarzowi. W treści pisma zawarto uwagi dotyczące wynagrodzenia ww. nauczyciela. Końcowo Skarżąca przypomniała o złożonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. wniosku i braku odpowiedzi organu, co zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni.

Pismem z dnia 30 września 2021 r. organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na złożone drogą elektroniczna (za pośrednictwem poczty elektronicznej) pismo z dnia 11 sierpnia 2021 r. na ręce przewodniczącej organizacji Skarżącej zostało przesłane zaproszenie na spotkanie, które przyjęto. W trakcie dwóch godzin wyjaśniono wszystkie zawarte w piśmie sprawy. Pismo z dnia 8 września 2021 r. stanowiło podsumowanie odpowiedzi na pismo z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Pismem z dnia 28 września 2021 r. Strona zwróciła się z kolejnym zapytaniem o treści niemalże tożsamej z zawartą w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r., pytając jednak o dodatek motywacyjny w roku szkolnym[...].

W odpowiedzi z dnia 13 października 2021 r. organ poinformował Stronę, że dodatek motywacyjny w roku 2021/2022 dla nauczycieli przyznawany jest zgodnie z uchwałą XLII/1083/21 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2021 r. Odnosząc się do udostępnienia przyznanych dodatków motywacyjnych wskazał na ustawę Karta Nauczyciela (w odniesieniu do nauczycieli) oraz ustawy o pracownikach samorządowych (w odniesieniu do pracowników samorządowych), przyznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zawierają one definicji osoby pełniącej funkcje publiczne, a co za tym idzie nie istnieje przepis nakazujący traktowanie nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych. Zaznaczał, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia bez zgody pracownika naraża pracodawcę na odpowiedzialność za naruszenie dóbr osobistych pracownika. Organ dodał, że polski porządek prawny nie jest wsparty na precedensach. Wskazał również, że przywołane w piśmie przepisy zostały podane na podstawie opinii radcy prawnego.

W dniu 21 października 2021 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu z dnia 13 października 2021 r., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu opisała okoliczności sprawy. Wskazała, że organ odmówił ujawnienia wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych nauczycielom w roku [...]. Skarżąca wskazała na art. 16 u.d.i.p. oraz art. 107 k.p.a. zarzucając brak elementów ustawowych decyzji. Nadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że nauczyciel jest traktowany jako osoba pełniąca funkcję publiczną. Powołała się na art. 86 RODO rozgraniczający informacje publiczne od chronionych i reguł kolizyjnych art. 61 Konstytucji i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Końcowo powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2021 r. organ wskazał, że pismo z dnia 13 października 2021 r. nie było decyzją zatem odwołanie zostanie pozostawione bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Badając czynności podjęte przez organ w tej sprawie - w kontekście stawianych przez Stronę zarzutów - wyjaśnienia wymagają następujące kwestie. Po pierwsze, czy żądane informacje mieszczą się w zakresie informacji publicznej. Po drugie czy organ był zobowiązany do ich udostępnienia, wreszcie czy nastąpiło to w zakreślonych ustawowo terminach oraz czy działanie organu zostało podjęte w prawidłowy sposób.

Rozważania w zakresie istoty sporu w tej sprawie, tj. oceny czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności w procedowaniu wniosku Strony o udostępnienie informacji publicznej, poprzedzić muszą uwagi natury porządkowej. Przedstawiony w części historycznej rozważań Sądu przebieg postępowania, ustalony na podstawie akt sprawy, wskazuje, że Strona w zakresie dostępu do informacji publicznej złożyła dwa wnioski z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 28 września 2021 r. Oba wnioski o niemalże identycznej treści dotyczą jednak odmiennego zakresu informacji, pierwszy z nich dotyczący wskazanych składników i zasad wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w zarządzanej przez organ szkole w latach[...], zaś drugi w latach[..]. Przedmiotem zaskarżenia, co jednoznacznie wynika z treści skargi, jest wyłącznie wniosek datowany na 11 sierpnia 2021 r. W sprawie zaś wszczętej drugim z pism – w dniu 28 września 2021 r. przed organem administracji toczyło się odrębne postępowanie, które nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Przechodząc zatem do oceny okoliczności istotnych w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zatem oceny istnienia bezczynności odnotowania wymaga, że zarówno ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiują tego pojęcia. Lukę tę wypełnia orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo zgodnie wskazując, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy informacji o takim właśnie charakterze, a jego adresatem jest podmiot ustawowo zobowiązany do udostępnienia żądanych danych lub informacji. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. I co niezwykle istotne, dysponent tejże informacji pozostaje w zwłoce, nie realizując wniosku strony postępowania w zakreślonym przez prawo terminie oraz w przewidzianej formie. Przy czym w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której organ nie udziela wnioskodawcy żądanej odpowiedzi, bezpodstawnie przyjmując, że takie informacje nie podlegają udostępnieniu. Słowem nie chodzi wyłącznie o bierność organu w dosłownym tego słowa znaczeniu, ale również o sytuację, w której organ zakłada, że wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet jeśli o tym fakcie poinformuje wnioskodawcę.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga i nie jest sporne między stronami postępowania, że organ – adresat pisma - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor publicznej szkoły podstawowej - jako organ reprezentujący podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Kolejnym istotnym dla sprawy elementem jest ustalenie, czy żądane przez Stronę informacje stanowią informacje objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza zapisów ww. ustawy dowodzi, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Wskazaną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", co jest wywodzone nie tylko z treści powołanych przepisów ale przede wszystkim z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W pojęciu tym będą się zatem mieściły wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Skarżąca domagała się informacji na temat praktyk wynagradzania grona pedagogicznego, w tym składników wynagrodzenia oraz określenia czy praktyka ta jest jednolicie stosowana wobec wszystkich nauczycieli zatrudnianej w zarządzanej przez organ placówce oraz przesłanie wykazu ze wskazaniem wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych w roku szkolnym [...] poszczególnym zatrudnionym nauczycielom, nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia nauczycieli stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Wynagrodzenie stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w powołanym przepisie. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Oceny tej nie zmienia zapis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na wskazane w tej normie ograniczenia. Dla porządku zasadnym jest przywołanie powołanego przepisu. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W tym kontekście rozważenia wymaga, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Problem ten był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażane tam poglądy dotyczące spornego zagadnienia. W szczególności wskazać trzeba na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 193/19 (dostępny w CBOSA), którego tezy mają istotne odniesienie na grunt rozpoznawanej sprawy. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 650/14; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, dostępne w CBOSA), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i nie realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Odwołać się również należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14 (dostępny w CBOSA) w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16 oraz z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie się przyjmuje, iż takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej: Prawo oświatowe) system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762, dalej Karta Nauczyciela) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, dnia z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 62/16, w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/17, w Szczecinie z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13, w Łodzi z dnia dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13, we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r., sygn.. akt IV SA/Wr 20/17, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu za przyjęciem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 Prawo oświatowe w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 ww. ustawy w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 Prawo oświatowe do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 u.p.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.

W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, dostępne w CBOSA). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Podkreślić należy, iż jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje, których domagała się Strona, a odnoszące się do nauczycieli i osób mieszczących się w pojęciu podmiotów pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji mieszczą się w zakresie przedmiotowym pojęcia informacja publiczna.

Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno - technicznej w postaci jej udzielenia. Przy czym zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jak wynika z akt sprawy i stanowisk stron sporu organ nie udzielił Stronie odpowiedzi na złożony w dniu 11 sierpnia 2021 r. wniosek. Podkreślenia wymaga, że zorganizowanie zabrania, na którym omówiono niektóre z zagadnień dotyczących objętych wnioskiem informacji nie wypełnia obowiązku wynikającego z ustawy. Strona wyraźnie bowiem wskazała zakres informacji i formę ich przekazania.

Stosownie zaś do art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust.2).

Jak wynika z akt sprawy do dnia wyrokowania takich informacji Stronie nie udzielono w odpowiedniej procesowo formie. A skoro w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie załatwił, do dnia orzekania, wniosku Skarżącej w całości, tj. nie przedstawił informacji na temat praktyki wynagradzania grona pedagogicznego, w tym składników wynagrodzenia oraz określenia czy praktyka ta jest jednolicie stosowana wobec wszystkich nauczycieli zatrudnionych w zarządzanej przez organ palcówce oraz o przesłanie wykazu ze wskazaniem wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych w roku szkolnym 2020/2021 poszczególnym zatrudnionym nauczycielom, nie wyłączając pracowników pełniących funkcje publiczce, pozostaje bezczynny. Rozpoznając wniosek Strony w zakreślonym przez Sąd termie organ będzie zobowiązany do przyjęcia poglądu prawnego wyrażonego w rozważań Sądu.

Wobec tego na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził bezczynność organu. W pkt II sentencji wyroku stosownie do 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwarto zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Nadto zgodnie z nakazem zawartym w przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie takiej kwalifikowanej cechy Sąd nie doszukał się uznając, że zaniechanie wynika raczej z braku rozeznania co do instytucji informacji publicznej, niż złej woli. Trudno również uznać, aby działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.