Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1071/20 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1071/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] września 2020 r. w przedmiocie opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej "p.r.d."), a w szczególności art. 130a ust. 10h – i, przez uznanie, że organ nie jest zobowiązany do podania "konkretnego tytułu prawnego" i że samo określenie "inny tytuł prawny" (bez podania jaki) jest wystarczające do wydania prawidłowej decyzji przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję nakładającą solidarnie na właściciela pojazdu S.W. oraz skarżącego P.K. opłatę za usunięcie i przechowywanie samochodu marki [...], nr rej. [...].

Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji SKO, uznał, że organ ustalając odpowiedzialność skarżącego z tytułu opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu nie musi wskazywać konkretnego tytułu prawnego, jakim dysponował skarżący w chwili zatrzymania pojazdu. Skoro w chwili zatrzymania władał pojazdem za dorozumianą zgodą właściciela, to tym samym dysponował innym niż własność tytułem prawnym.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust. 10h – i p.r.d. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ, stosując ww. przepisy, zobowiązany jest, poza ustaleniem, że dana osoba "dysponowała pojazdem", do podania "konkretnego tytułu prawnego" tego posiadania, gdyż samo określenie "inny tytuł prawny" (bez podania jaki) nie jest wystarczające do wydania prawidłowej decyzji przez organ w zakresie obciążenia kosztami związanymi z usunięciem i przechowywaniem pojazdu. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie odpowiedzialności kierowcy, to uczyniłby to w tym przepisie poprzez zastosowanie określenia np. "jakikolwiek inny tytuł prawny bez podania jaki, a określony według uznania organu".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, w związku z czym podniesiony zarzut naruszenia art. 130a ust. 10i p.r.d. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowy pojazd marki [...] stanowiący własność S.W. został usunięty z drogi publicznej [...] kwietnia 2018 r. i umieszczony na parkingu firmy "A.". Dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana przez funkcjonariuszy policji, bowiem skarżący, który nim kierował, nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami lub zatrzymano mu prawo jazdy. Dyspozycja ta została wydana w oparciu o treść art. 130a ust.1 pkt 6 p.r.d., zgodnie z którym pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami albo której zatrzymano prawo jazdy (...).

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie – w świetle zarzutu skargi kasacyjnej, a także konsekwentnego stanowiska skarżącego – jest to, czy skarżący, który w dniu zatrzymania, nie mając uprawnień do kierowania pojazdami, kierował przedmiotowym pojazdem, może zostać obciążony – razem z właścicielem pojazdu – opłatą za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

Rozstrzygając ten spór w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja, wydawana na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., jest decyzją związaną, a zatem w sytuacji ziszczenia się przesłanek jej wydania organ wydaje ją obligatoryjnie (por. wyroki NSA z: 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2142/15; 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2470/17).

Powołany art. 130a ust. 10i p.r.d. wprowadzający odpowiedzialność solidarną co do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, może wywoływać pewne wątpliwości interpretacyjne, które znajdują swe odbicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wątpliwości te związane są z tym, że ustawodawca ogranicza się tylko do stwierdzenia, że osoba władająca pojazdem na podstawie innego tytułu prawnego niż własność ponosi odpowiedzialność solidarną do pokrycia kosztów określonych w art. 130a ust. 10h p.r.d. Jeśli chodzi o zagadnienie związane z odpowiedzialnością solidarną właściciela pojazdu z osobą dysponująca nim w chwili zatrzymania na podstawie innego tytułu prawnego niż własność, to należy podkreślić, że odpowiedzialność tych drugich osób ma charakter akcesoryjny i następczy, gdyż nie może powstać bez uprzedniego powstania obowiązku wobec właściciela pojazdu. Oznacza to, że organ nie ma prawa na dowolny wybór podmiotu, w stosunku do którego dochodzić będzie należności z tytułu opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Analizując art. 130a p.r.d., przyjąć należy, że to właściciel pojazdu jest tą osobą, na którą został nałożony obowiązek związany z ponoszeniem kosztów w związku z usunięciem pojazdu z drogi, a dopiero w ust. 10i art. 130a cyt. ustawy pojawia się solidarna odpowiedzialność władającego pojazdem w chwili zatrzymania. Odpowiedzialność ta – z uwagi na to, że ma charakter akcesoryjny i następczy – powoduje, że nie może powstać bez uprzedniego powstania odpowiedzialności właściciela pojazdu. Inaczej rzecz ujmując, osoba władająca pojazdem na podstawie innego tytułu prawnego niż własność może ponosić solidarną odpowiedzialność wraz z właścicielem pojazdu za koszty związane z usunięciem pojazdu z drogi, natomiast samodzielnie nie ponosi takiej odpowiedzialności. W konsekwencji brak odpowiedzialności właściciela za dany okres skutkowałoby brakiem odpowiedzialności za ten okres również władającego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r. I OSK 2672/19).

Odnosząc się do zasadniczego spornego w sprawie zagadnienia, wskazać trzeba na konieczność dokonania wykładni przepisów art. 130a 10h oraz 10i p.r.d. Przede wszystkim należy odnieść się do wykładni funkcjonalnej, która uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy (por. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09; wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2225/18).

Powołane wyżej przepisy zostały wprowadzone do porządku prawnego na podstawie art. 1 pkt 10 lit. k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. – o zmianie ustawy Prawo ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018). Celem nowej regulacji było m.in. ograniczenie "pozostawionych i nieodebranych pojazdów, co w konsekwencji wpłynie również na poprawę stanu środowiska naturalnego, bowiem znaczną cześć pojazdów usuniętych i nieodebranych przez uprawnioną osobę stanowią pojazdy zdekapitalizowane – przedstawiające niewielką wartość. Pojazdy usunięte i nieodebrane w ustawowym terminie (które dodatkowo przejdą na własność powiatu dopiero po prawomocnym orzeczeniu sądu) będą bowiem stanowić zagrożenie dla środowiska naturalnego ze względu na możliwość przenikania do środowiska płynów eksploatacyjnych oraz pozostawienia substancji stałych nieulegających biodegradacji" (por. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Druk Sejmowy nr 2916, Sejm VI Kadencji, s. 16). Ustawodawca wprowadził zatem proponowane rozwiązania po to, aby stworzyć skuteczny system usuwania pojazdów pozostawionych na drogach, tak aby ograniczać zanieczyszczenie nimi środowiska. Oczywistym jest, aby taki system był efektywny, powinien posiadać zabezpieczone finansowanie ze strony osób, które takie pojazdy pozostawiły. W pierwszej kolejności obowiązek finansowania kosztów zabezpieczenia i usunięcia pojazdu spoczywa na jego właścicielu, jednak ustawodawca przewidział w tym zakresie również odpowiedzialność solidarną osoby, we władaniu której pojazd znajdował się w chwili usunięcia. Rozwiązanie takie ma służyć temu, by w sytuacji gdy właściciela nie można ustalić lub nie można było uzyskać od niego środków na pokrycie kosztów zabezpieczenia i usunięcia pojazdu – koszty te pokryła osoba, która faktycznie przyczyniła się do tego, że zasiniała konieczność usunięcia pojazdu, a co za tym idzie wygenerowała koszty z tym związane (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1290/20).

W tym zakresie WSA w Gdańsku prawidłowo uznał, że art. 130a ust. 10i p.r.d. nakazuje pociągnięcie do współodpowiedzialności za koszty zabezpieczenia i usunięcia pojazdu z drogi tej osoby, w której władaniu faktycznie znajdował się pojazd w momencie, gdy wystąpiło zdarzenie, wskutek którego nastąpiło jego usunięcie, a zatem taka osobą jest kierowca pojazdu, ponieważ on faktycznie władał pojazdem, decydując o jego sposobie używania w danym momencie. Art. 130a ust. 10i p.r.d. w żaden sposób nie wskazuje, że sposób władania powinien być w jakiś sposób sformalizowany tak, aby odpowiadać jednej z form własności znanej z Kodeksu cywilnego. Chodzi tu o osobę, która kierowała pojazdem, nie będąc jego właścicielem. Wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącego przepis ten nie nakazuje dochodzić tytułu prawnego, jakim legitymował się kierujący pojazdem, wystarczające jest stwierdzenie, że sprawca władał pojazdem i nie jest jego właścicielem.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący [...] kwietnia 2018 r. kierował pojazdem marki [...] bez posiadania do tego uprawnień, a więc władał faktycznie tym pojazdem i spowodował zdarzenie powodujące konieczność usunięcia pojazdu. W takiej sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10i p.r.d ponosi on solidarną odpowiedzialność wraz z właścicielem pojazdu za jego zabezpieczenie i usunięcie.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że koszty związane z usunięciem i parkowaniem pojazdu zobowiązany będzie pokryć również taki kierowca, który prowadził pojazd bez zezwolenia właściciela. Odmienna interpretacja wypaczałaby sens nowych rozwiązań ustawowych, ograniczając efektywność zabezpieczenia finansowego ze strony osób, które doprowadziły do powstania kosztów związanych usunięciem, przechowaniem i oszacowaniem. W opinii NSA, w świetle okoliczności uzasadniających wprowadzenia nowych rozwiązań zawartych w art. 130a ust. 10h-i p.r.d. wskazanych w uzasadnieniu projektu nowelizacji p.r.d. nie można znaleźć racjonalnego uzasadnienia, aby obowiązek taki ciążył na osobie, która kierowała pojazdem za zgodą właściciela, a nie obciążał kierowcy, który takiej zgody nie uzyskał (por. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., I OSK 1166/20).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.