III OSK 1946/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-22	
Data wpływu	2025-10-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 10/25	
Skarżony organ	Rada Lekarska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 17 ust. 1, art. 61 ust. 1 - ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 10/25 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 10/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P.(dalej skarżący) na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w Warszawie (dalej Rada lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Rady na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 9 grudnia 2024 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący zwrócił się do Naczelnej Izby Lekarskiej, zwanej dalej "NIL", o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie treści wniosków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie dotyczących wpisów do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów Naczelnej Izby Lekarskiej o kolejnych numerach 80-000023-003-0090, 80-000023-

003-0091, 80- 000023-003-0092, 80-000023-003-0093, 80-000023-003-0094.

W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. poinformował skarżącego, że objęte nim żądanie nie stanowi informacji publicznej. W piśmie tym wskazano, że przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty

urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań,

a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty, które inny podmiot kieruje do organu np. wniosek w indywidualnej sprawie danego podmiotu dotyczący przyznania mu określonego uprawnienia. Tego rodzaju dokument stanowi wyłącznie dowód na okoliczność, że określony podmiot ubiegał się np. o wydanie decyzji administracyjnej,

a więc złożył oświadczenie woli inicjujące przed organem postępowanie w określonej sprawie. Treść wniosku kierowanego do organu nie stanowi zatem informacji publicznej. Informacją publiczną jest dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez

uprawniony organ.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Naczelna Rada Lekarska, będąca organem samorządu zawodowego jest podmiotem, o którym mowa

w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., a w rezultacie jest zobowiązana do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres

pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to,

czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Skoro wnioskowi Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie o wpis do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską, prawodawca przypisuje określony skutek prawny, to należy uznać, że złożenie takiego wniosku podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby wyłączenie spod kontroli społecznej, jaką jest dostęp do informacji publicznej, jednego z obszarów działania organu samorządu zawodowego odnoszącego się do ustawicznego rozwoju zawodowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że skoro dane, o udostępnienie których wystąpił skarżący, stanowią informacje publiczną, to stanowisko organu samorządu zawodowego jest błędne, zaś załatwienie wniosku zwykłym pismem nie było prawidłowe.

Jednocześnie Sąd zaakcentował, że czym innym jest kwalifikacja określonych danych jako informacji publicznej, a czym innym kwestia następstw ujawnienia tych danych, mogących polegać na naruszeniu ustawowo chronionej tajemnicy, w tym prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa. O tym bowiem, czy

dane takie mają charakter informacji publicznej decyduje ich ocena w świetle stosownych przepisów, a w szczególności art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Z kolei okoliczność, iż dane, które wyczerpują przesłanki określone w tych unormowaniach podlegają ochronie jako informacje niejawne lub jako inne tajemnice ustawowo chronione, nie powoduje, że tracą one charakter informacji publicznej, lecz jedynie uzasadnia odmowę udostępnienia tej informacji w związku z ograniczeniem wynikającym z art. 5 u.d.i.p., która to odmowa powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wymienionej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że Naczelna Rada Lekarska nie udostępniła żądanej informacji, ani nie wydała decyzji wymaganej przepisami ustawy

o dostępie do informacji publicznej, a tym samym pozostaje w bezczynności co do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2024 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak należytego załatwienia wniosku skarżącego nie był efektem niedbalstwa lecz stanowił skutek przede wszystkim nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym błędnej kwalifikacji danych objętych wnioskiem, zatem w sprawie tej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Naczelna Rada Lekarska, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 149 § 1 ust. 1 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust.

1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że załatwienie wniosku zwykłym pismem nie było prawidłowe, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2025 r. o udostępnienie

informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązaniu Naczelnej Rady Lekarskiej do rozpatrzenia tego wniosku, podczas

gdy organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż żądanie objęte wnioskiem

skarżącego z dnia 9 grudnia 2025 r. nie dotyczyło żądania udostępnienia informacji publicznej, a w związku z tym organ prawidłowo poinformował o tym wnioskodawcę pismem w terminie 14 dni od otrzymania tego wniosku, a w związku z tym nie pozostaje w bezczynności i skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

­ art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro prawodawca przypisuje określony skutek prawny wnioskowi Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie o wpis do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów, to należy uznać, że złożenie takiego wniosku podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy informację

publiczną stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie organu w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem;

­ art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie do wniosku Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie o wpis do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów skierowanego do Naczelnej Rady Lekarskiej, polegające na stwierdzeniu, że prezentowany przez organ pogląd, że do wniosku tego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., podczas gdy dokument ten nie należy do żadnej z kategorii dokumentów wskazanych w tym przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. i o jej oddalenie: 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych: 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji zgodnie z przyjętymi normami oraz oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych

przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania

i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przed przeprowadzeniem kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zakres i charakter prawa do informacji

publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji

o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61

ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób

i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP,

tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności także organów samorządu zawodowego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji

istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" m.in. organów

samorządu zawodowego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1401/21). W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (B. Dunaj, Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to aktywność ukierunkowana

na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie

jakakolwiek aktywność. Tym samym prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust.

1 Konstytucji RP obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Bez wątpienia w sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej znaczenie ma również samo pojęcie "informacja publiczna". Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy. Ustawodawca określając pojęcie "informacji publicznej" odwołał się do kolejnego pojęcia jakim jest sprawa publiczna bez jego definiowania. Pojęcie sprawy publicznej immanentnie związane jest z działalnością (aktywnością) struktur szeroko rozumianej władzy publicznej. Jeżeli ustawodawca uzna, że z określonych powodów

w konkretnym zakresie powinny podejmować działania organy administracji rządowej, samorządowej lub także organy samorządu zawodowego tworzonego dla zawodów zaufania publicznego, to tak wyznaczone zakresy tej działalności stanowią dla tych organów zadania publiczne. Bez wątpienia zadania publiczne powinny być ukierunkowane na realizację potrzeb społecznych lub potrzeb określonych grup odbiorców. Sprawy publiczne korespondują w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pozostałe sprawy wykonywane przez organy publiczne niekiedy określane są mianem spraw prywatnych i ich cechą charakterystyczną jest brak powiązania z wykonywaniem zadania publicznego.

Tym samym wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest także informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów

określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt

I OSK 851/10). Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje

publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i

gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA

z 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21; wyrok NSA z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21; wyrok NSA z 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1401/21).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota sporu dotyczy oceny, czy wniosek z daty 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie treści wniosków lub wystąpień skierowanych przez Okręgową Izbę Lekarską do Naczelnej Izby Lekarskiej dotyczący precyzyjnie wymienionych numerów tych wpisów tejże Okręgowej Izby Lekarskiej do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Okręgowe izby lekarskie wraz z Naczelną Izbą Lekarską stanowią obligatoryjny samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów (art. 2 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują

osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. To konstytucyjne umocowanie samorządów zawodowych wyraźnie wskazuje na powierzenie im zadań z zakresu zarówno reprezentacji osób wykonujących zawody zaufania publicznego (dla innych zawodów niedopuszczalne jest tworzenie samorządów zawodowych) oraz, co istotne, przyznanie tym samorządom pieczy nad należytym wykonywaniem takich zawodów.

Pojęcie pieczy ma szeroki zakres znaczeniowy i obejmuje m.in. uprawnienie do przyznawania prawa do wykonywania danego zawodu, uprawnienie do nadzoru nad

już wykonywanym zawodem, uprawnienie do szkolenia w zakresie wykonywania tego zawodu, uprawnienie do pozbawiania danej osoby prawa do jego wykonywania. Jest

to tylko przykładowy zakres tych uprawnień, ale niewątpliwie jest to zakres istotny. Ustawodawca najczęściej doprecyzowuje, co rozumie pod pojęciem pieczy nad wykonywaniem danego zawodu i ma to także miejsce odnośnie zawodu lekarza i lekarza dentysty. Zakres tych uprawnień zawiera w szczególności art. 5 ustawy izbach lekarskich.

Niewątpliwie zakresem pieczy objęta jest także kontrola realizacji przez lekarzy

i lekarzy dentystów obowiązku udziału w ustawicznym rozwoju zawodowym. Wynika

to wprost z art. 19 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2024 r.poz. 1287 z późn. zm.), zgodnie z którym podmioty

realizujące ustawiczny rozwój zawodowy niezwłocznie przekazują właściwej

okręgowej radzie lekarskiej, w sposób ustalony przez tę radę, informacje o sposobie dopełnienia przez lekarza realizacji ustawicznego rozwoju zawodowego, a w

przypadku dopełnienia przez lekarza obowiązku realizacji ustawicznego rozwoju zawodowego w formie innej niż przy udziale takich podmiotów, lekarz przekazuje okręgowej radzie lekarskiej informacje o zrealizowanym sposobie ustawicznego

rozwoju zawodowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1b pkt 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty Ilekroć w ustawie jest mowa o ustawicznym rozwoju zawodowym, rozumie się przez

to kształcenie podyplomowe, które obejmuje: a) staż podyplomowy, b) kształcenie specjalizacyjne i c) nabywanie umiejętności z zakresu danej dziedziny medycyny albo kilku dziedzin medycyny lub umiejętności udzielania określonego świadczenia zdrowotnego, zwanych dalej "umiejętnościami zawodowymi". Ustawiczny rozwój zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów nie jest jedynie formą dobrowolnego podnoszenia kompetencji i kwalifikacji, ale w wielu przypadkach ma charakter obowiązkowy i obowiązek ten wynika z ustawy. Kształcenie podyplomowe obejmuje m.in. szkolenie specjalizacyjne niezbędne do uzyskania przez lekarza (lekarza dentysty) tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty). Szczegółowo uregulowane ustawą o zawodzie lekarza i lekarza dentysty szkolenie specjalistyczne dla lekarzy rezydentów stanowi zadanie publiczne.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty ustawiczny rozwój zawodowy, z wyłączeniem stażu podyplomowego, mogą prowadzić także okręgowe izby lekarskie. Już ten przepis wyraźnie wskazuje, że prowadzenie form ustawicznego rozwoju zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów stanowi dla

samej okręgowej izby lekarskiej jej zadanie publiczne. Spełnienie szeregu ustawowo określonych warunków niezbędnych do organizowania przez samą okręgową izbę lekarską ustawicznego rozwoju zawodowego lekarzy (lekarzy dentystów) potwierdza Naczelna Izba Lekarska (art. 19 ust. 3 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty).

Nie jest przy tym rolą w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczegółowe analizowanie form kształcenia podyplomowego, tym niemniej ustawowa

i to rozbudowana regulacja w tym zakresie oraz ustawowo określony udział

okręgowych izb lekarskich pozwalają na uznanie, że w każdym przypadku, gdy to okręgowa izba lekarska podejmuje się kształcenia podyplomowego, to wykonuje to w ramach zadania publicznego i dotyczy to jej funkcji publicznej, a nie prywatnej.

Tym samym złożenie określonego wniosku przez Okręgową Izbę Lekarską w Warszawie do Naczelnej Izby Lekarskiej w zakresie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów trafnie zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako informacja publiczna, ponieważ bezpośrednio dotyczy ona wykonywania zadania publicznego przez tę Izbę i pozostaje w zakresie kompetencji tej Izby.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na uznaniu, że skoro prawodawca przypisuje określony skutek prawny wnioskowi Okręgowej Izby Lekarskiej w

Warszawie o wpis do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów, to należy uznać, że złożenie takiego wniosku podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy informację publiczną stanowi wyłącznie rozstrzygnięcie organu w sprawie

zainicjowanej tym wnioskiem. Nie jest też zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że prezentowany przez stronę skarżącą kasacyjnie pogląd, że do wniosku Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie o wpis do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy

dentystów nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., podczas gdy dokument ten nie należy do żadnej z kategorii dokumentów wskazanych

w tym przepisie.

Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega

udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tym samym skoro kształcenie podyplomowe prowadzone przez Okręgową Izbę Lekarską w Warszawie nie jest zadaniem prywatnym tego podmiotu, ale stanowi zadanie publiczne, to także i wniosek o dokonanie wpisu do właściwego rejestru złożony przez podmiot wykonujący zadania publiczne stanowi informację publiczną. Nie można uznać za zasadny pogląd, że tylko akty stanowiące rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach stanowią informację publiczną. Taka interpretacja w szczególności nie znajduje potwierdzenia w treści art. 6 u.d.i.p. Przepis ten zawiera rozbudowany zakres działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne lub korzystających z mienia Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i w żadnym zakresie nie można utożsamiać tego katalogu, i to określonego jako "w szczególności", jedynie z aktami kończącymi postępowania. Już art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c u.d.i.p. wskazuje,

że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce

wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej

oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań.

Stosownie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. należy stwierdzić, że przepis ten określa, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności: 1) treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, 2) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, 3) treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Przepis ten jednak nie określa w sposób wyczerpujący zakresu pojęcia informacja publiczna. Informacją publiczną jest np. treść innych wystąpień dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.

c u.d.i.p.). Należy bowiem jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że pojęcia informacja publiczna nie można zawęzić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko do aktów kończących postępowania lub rozstrzygających sprawy.

Z kolei art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zawiera definicję dokumentu urzędowego, zgodnie z którą w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tak sformułowana definicja nie pozwala na przyjęcie, że dokumentem urzędowym jest

tylko akt kończący postępowanie. Takim dokumentem jest każde oświadczenie woli

lub oświadczenie wiedzy utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach

jego kompetencji i skierowane do innego podmiotu. Takim dokumentem jest także wniosek zawierający określone oświadczenie nakierowane na wywołanie skutków prawnych, sporządzone przez osobę którą można zakwalifikować do kategorii funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego i oświadczenie

skierowane do innego podmiotu. Strona skarżącą kasacyjnie nie podważyła, aby sporządzony i utrwalony wniosek zawierający oświadczenie domagające się wpisania Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie do rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy i lekarzy dentystów, podpisany przez określoną osobę i skierowany do podmiotu zewnętrznego wobec tej Izby, jakim jest Naczelna

Izba Lekarska, nie spełniał przesłanek dokumentu urzędowego.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym na podstawie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1191/25; wyrok NSA z 6 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 739/25; wyrok NSA z 4 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 968/25).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ust. 1 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 ust.

1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że załatwienie wniosku zwykłym pismem nie było prawidłowe, gdyż skutkowało uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. P. z dnia 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązaniu Naczelnej Rady Lekarskiej do rozpatrzenia tego wniosku, podczas gdy organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż żądanie objęte wnioskiem J. P. z dnia 9 grudnia 2024 r. nie dotyczyło żądania udostępnienia informacji publicznej, a w związku z tym organ prawidłowo poinformował o tym wnioskodawcę pismem w terminie 14 dni od otrzymania tego wniosku, a w związku z tym nie pozostaje w bezczynności i skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Art. 149 § 1 ust. 1 i § 1a P.p.s.a. są przepisami wynikowymi, tzn. nakazującymi sądowi w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe

prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2

pkt 4a P.p.s.a. do wydania wyroku zawierającego rozstrzygnięcia objętego ww. treścią ust. 1 i ust. 1a art. 149 P.p.s.a. Przepis ten stosuje sąd administracyjny wtedy, gdy stwierdzi, że w danej sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania. Jeżeli strona skarżącą kasacyjnie nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie ustalenia, że w danej sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, to zarzut naruszenia art. 149 § 1 ust. 1

i § 1a P.p.s.a. nie może odnieść zakładanego przez taką stronę skutku.

Nie jest przy tym zasadne podnoszenie naruszenia przez Sąd pierwszej

instancji art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ponieważ zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż

w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.

2 u.d.i.p. Także ten przepis nie definiuje pojęcia informacji publicznej a jedynie nakłada na organ dysponujący taką informacją obowiązek jej udostępnienia w określonym terminie, chyba że zaistnieją wyjątki opisane art. 13 ust. 2 lub art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego treścią odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.

14 ust. 2 tejże ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli w ocenie organu żądana informacja nie może być udostępniona nie z tego powodu, że jest informacją publiczną tylko dlatego, że ma miejsce ustawowe ograniczenie jej udostępnienia z uwagi np. zawiarte tajemnice prawnie chronione lub informacje niejawne, to wówczas organ ma obowiązek wydać decyzję o odmowie udostępnienia takiej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przesądził tylko tyle, że zobowiązał organ do rozpoznania wniosku wnioskodawcy w zakreślonym terminie, a nie to, że ma być wydana w tym zakresie stosowna decyzja.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok opowiada prawu, a żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to skarga ta podlega w punkcie pierwszym wyroku oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim wyroku oddalił wniosek

J. P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz

J. P. nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 P.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.