Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2712/16 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Krakowie z dnia [...].07.2016 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. D. 1.092 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2712/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] czerwca 2016 r. w miejscowości T., na drodze krajowej nr 75 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Renault oraz trzyosiowej naczepy marki Gentrail. Pojazdem kierował A. K., który wykonywał przejazd drogowy na trasie C. – G. z ładunkiem jajek (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy G. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. Przebieg kontroli utrwalono protokołem.

W toku kontroli ustalono, że wykonywany był przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego o 0,9 t na drodze, po której mogą poruszać się pojazdy o nacisku osi do 10t.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na G. D. karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. D. podnosząc m.in., że przekroczenie nacisku osi powstało w wyniku nieprawidłowego załadunku zrealizowanego przez załadowcę.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał na definicję pojazdu nienormatywnego zawartą w art. 2 ust. 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) oraz stwierdził, że droga krajowa nr 75 na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Z tego względu GITD uznał, że na G. D. należało nałożyć karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii IV w wysokości 5.000 zł.

Organ odwoławczy nadmienił, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II.

W ocenie GITD, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Strona postępowania została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Organ nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d., bowiem strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia.

GITD wskazał, że istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie środki zastosowane przez przedsiębiorcę, w celu zapewnienia zgodności przewozu z obowiązującym prawem, okazały się niewystarczające co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi. Zdaniem GITD, w niniejszej sprawie wystarczyło na początku ustalić dopuszczalną masę całkowitą pojazdu i masę ładunku, aby wiedzieć, że ilość załadowanego towaru będzie skutkowała nienormatywnością pojazdu.

Organ podkreślił, że każdy z podmiotów odpowiada za czynności, do których był zobowiązany, z uwzględniłem charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Podmiot wykonujący przejazd ponosi zatem odpowiedzialność za przejazd, a nie za załadunek. Czynnością, za którą odpowiada przewoźnik jest przewóz. GITD podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz brak wpływu na powstanie naruszenia. W niniejszej sprawie nie zachodzi więc możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć.

Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. ; powoływanej dalej jako: k.p.a.), wyjaśniając, że skarżący został poinformowany o wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla jego prawnej odpowiedzialności. W trakcie czynności kontrolnych nie zgłaszał zastrzeżeń, ani nie domagał się objaśnień od kontrolujących.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. D., wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy Sąd I instancji stwierdził, że kontrola drogowa, w toku której dokonano pomiarów pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca został zapoznany z instrukcją ważenia pojazdu, odczytu wskazań dokonano w jego obecności, a miejsce, w którym dokonano kontroli legitymowało się dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków koniecznych do wykonywania pomiarów. Odnotowany w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 11,2 t, zaś po odjęciu błędu wyniósł 10,9 t. Sąd wskazał, że odjęcie błędu pomiaru od uzyskanego w trakcie kontroli wyniku ważenia nie wpływało na kwalifikację wymaganego zezwolenia i wysokość kary. Podkreślił przy tym, że odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie jest odpowiedzialnością za skutek, ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy, wobec czego sam wynik kontroli potwierdzający przekroczenia parametrów ustawowych stanowił w świetle obowiązującego prawa podstawę do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd podzielił również stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego, że skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na dochowanie przez niego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz brak wpływu na powstanie naruszenia. Podnoszona przez stronę okoliczność nieprawidłowego załadunku zrealizowanego przez załadowcę, w ocenie WSA nie może stanowić przesłanki braku wpływu na stwierdzone w naruszenie. Okoliczności wyłączające odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie powinien udowodnić podmiot wykonujący przejazd, bowiem to on wywodzi z tego korzystne dla siebie skutki. Nie wystarczy zatem zakwestionowanie swojej odpowiedzialności, ponieważ należy przedstawić dowody na dochowanie w tym zakresie należytej staranności. Brak winy musi realnie zaistnieć, a podmiot prowadzący działalność musi wykazać dołożenie należytej staranności w prowadzeniu działalności gospodarczej zgodnie z prawem.

WSA wskazał, że GITD szeroko odniósł się do okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika i wyjaśniał, jak należy rozumieć dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia. Sąd stwierdził, że oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Przewoźnik musi mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą przewoźnika i wyłącza możliwość zastosowania umorzenia o którym mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Odpowiedzialność załadowcy jest zaś odpowiedzialnością odrębną od odpowiedzialności przewoźnika, stąd przewoźnik nie może zwolnić się od odpowiedzialności własnej jedynie przez wskazywanie na nieprawidłowe załadowanie towaru przez załadowcę.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego okoliczności, ani dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

WSA podkreślił, że w krajach Unii Europejskiej nie wszystkie drogi mają nośność osi wynoszącą do 11,5 t, jednak ruch po nich jest możliwy na podstawie odpowiednich zezwoleń. W niniejszej sprawie do zatrzymania pojazdu należącego do skarżącego doszło na drodze krajowej nr 75, w miejscowości T., która nie należy do transeuropejskiej sieci dróg. Jest zatem drogą, na której zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem wewnątrzkrajowym funkcjonuje ograniczanie w zakresie dopuszczalnego nacisku osi do 10 t. Zdaniem WSA, wprowadzenie dodatkowego elementu w prawie krajowym w postaci rozróżnienia dróg, nie stanowi naruszenia art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Konkludując Sąd Stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań k.p.a., w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały zatem nałożenie na skarżącego kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.

Skargą kasacyjną G. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez błędne określenie zasad stosowania oraz dokładności wag użytych do pomiaru masy i nacisków osi w toku kontroli drogowej i niewłaściwe zastosowanie wartości błędów pomiarowych do ustalonego stanu faktycznego;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu w rozstrzygnięciu argumentu naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w treści decyzji obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 152) w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych i przyjęcie jako podstawy prawnej wewnętrznego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 28/2014 z dnia 17 września 2014 r.;

3. prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi i masy całkowitej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia.

Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. art. 41 ust. 1-3 u.d.p. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za w pewnym stopniu usprawiedliwiony można jednak uznać zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, należy podzielić dominujące w orzecznictwie NSA stanowisko (zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., I GSK 306/15- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji kiedy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prezentujące inną wykładnię przepisów unijnych niż przyjmowana w orzecznictwie sądów krajowych, które to przepisy miały zastosowanie do skarżącej kasacyjnie strony, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od podstaw na jakich została oparta skarga kasacyjna, albo nawet mimo istotnych wad zarzutów skargi kasacyjnej (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie bowiem w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano wyraźnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/53/WE).

Praktyka odstąpienia od stosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w celu zapewnienia pełnej skuteczności orzeczeniu mającemu istotne znaczenie dla sprawy nie jest już obca polskim sądom administracyjnym. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 Sąd ten orzekł, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 720/13, POP 2014/2/150-157, w którym Sąd odniósł powyższe do orzeczenia prejudycjalnego TSUE).

Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z 29 maja 2013 r. (I FSK 147/13), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, w prawie unijnym jasno rozdzielono kompetencje dotyczące wykładni i stosowania prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania o wiążącej wykładni lub ważności aktów prawa Unii Europejskiej (art. 267 TFUE, uprzednio art. 234 WE), zaś na sądach krajowych, jako sądach "unijnych" spoczywa obowiązek zastosowania tych przepisów i ich wykładni w sprawach indywidualnych. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa) (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 720/13, POP 2014/2/150-157).

Orzeczenie TSUE wiąże sądy krajowe, skoro wydanie przez sąd krajowy orzeczenia z oczywistym naruszeniem wyroku TSUE może stanowić podstawę odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego (zobacz np. wyrok ETS z 30 września 2003 r., w sprawie C-224/01 Köbler, pkt 56 i 57).

W tym miejscu należy podnieść że wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.

Jakkolwiek faktem jest, że przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wymieniony judykat zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja ma ten walor, że jest jednak szerzej zorientowana.

Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że jakkolwiek przywołany judykat Trybunału dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.

Zasada ta zaś – co należy uznać za oczywiste i co należy podkreślić – stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, który w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy nakazuje stwierdzić, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym – "inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.

Siłą rzeczy, wspólnego mianownika wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów dowodzą również następujące argumenty.

Mianowicie, jakkolwiek z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I – co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego – to jednak, z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy podkreślić, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 – 53).

Jeżeli tak, to z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.

Z akapitu pierwszego art. 7 przywołanej dyrektywy wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić – co należy podkreślić – do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku).

Ma to tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest niską jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w równym i takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.

Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

Powyższe, w nieuchronny wręcz sposób stawia kwestię relacji stanowiska Trybunału Sprawiedliwości oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji do wykonywania krajowego ruchu pojazdów, a ściślej rzecz ujmując do możliwości, a zarazem zasadności oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do sformułowania zarzutu o naruszeniu przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie takiej oceny jest prawnie usprawiedliwione.

Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do akceptowania tego rodzaju podejścia, które wyrażałoby się w stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu – co z całą mocą należy podkreślić – konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.

Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.

Ponadto, jeżeli równoważnymi sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, nie są sytuacje kreowane na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.

W korespondencji do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).

Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to ta, która osadzona jest na gruncie w pełni zobiektywizowanych przesłanek, a mianowicie różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest jednak twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, jako cecha prawnie relewantna, a tym samym za taką, która – wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, które obrazują skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów – mogłaby dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów.

Przedstawione argumenty czynią więc zasadnym wniosek o obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, a więc innymi słowy, na podstawie takich samych – a co za tym idzie również systemowo spójnych – kryteriów prawnych. W świetle porządku krajowego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – oraz unijnego – art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – nie ma bowiem podstaw do diametralnie różnego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji.

W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.

Przedstawione argumenty sprzeciwiają się bowiem stanowisku, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 5000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,9 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną. Powyższe przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji, a następnie umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.