Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 31 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi R. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę

Państwowa Komisja Wyborcza (dalej również jako: "PKW") uchwałą z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 i 1000 i 1349 - dalej również jako: "Kodeks wyborczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...]r. w sprawie podziału [...] na okręgi wyborcze, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że R. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. dokonała podziału gminy na okręgi wyborcze.

Komisarz Wyborczy w [...], po dokonaniu analizy podziału [...] na okręgi wyborcze, działając w trybie nadzoru, stwierdził, że dokonany podział narusza przepisy Kodeksu wyborczego w zakresie [...] i wezwał [...] do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze w sposób zgodny z prawem w terminie do dnia [...]r.

W związku z tym, że R. nie dokonała zgodnego z prawem podziału na okręgi wyborcze w wyznaczonym terminie, Komisarz Wyborczy w [...], działając na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego, postanowieniem z dnia [...] r. dokonał podziału gminy na okręgi wyborcze.

W dniu [...] r. wpłynęło do Państwowej Komisji Wyborczej odwołanie od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. w sprawie podziału [...] na okręgi wyborcze, wniesione przez [...].

Państwowa Komisja Wyborcza, uchwałą z dnia [...] r. w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...], pozostawiła odwołanie bez rozpoznania z powodu wniesienia go po upływie terminu ustawowego, jednakże, działając w trybie nadzoru, uchyliła postanowienie, ponieważ dokonany nim podział [...] na okręgi wyborcze był niezgodny z prawem, a w szczególności z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego oraz przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Komisarzowi Wyborczemu w [...].

Postanowieniem z dnia [...] r. Komisarz Wyborczy w [...] ponownie dokonał podziału [...] na okręgi wyborcze.

W dniu [...] r. do Państwowej Komisji Wyborczej wpłynęło odwołanie od wyżej wymienionego postanowienia, wniesione przez R. W odwołaniu R. zarzuciła postanowieniu utworzenie okręgów wyborczych przez [...] Odwołująca się R. wniosła o uchylenie postanowienia i dokonanie podziału [...] według przedstawionej w odwołaniu propozycji.

Państwowa Komisja Wyborcza, uchwałą z dnia [...] r. w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...], pozostawiła utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu uchwały PKW wskazała, że podział [...] na okręgi wyborcze, dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, brak zatem podstaw do uchylenia tego postanowienia. Zdaniem PKW, proponowany przez wnoszącą odwołanie podział [...] na okręgi wyborcze nie spełnia wymogu określonego w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy; jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. W przypadku [...] nie jest możliwe dokonanie podziału na okręgi wyborcze w taki sposób, by wszystkie sołectwa, którym według jednolitej normy przedstawicielstwa przypada ułamkowa liczba mandatów wynosząca co najmniej 0,5 i mniej niż 1,5, tworzyły samodzielnie okręgi wyborcze. Możliwe jest jednak połączenie z sąsiadującymi sołectwami w jeden okręg wyborczy tylko dwóch takich sołectw, jak to ma miejsce w podziale dokonanym postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. Podział gminy obowiązujący w latach [...], podział dokonany uchwałą Nr [...] R. z dnia [...] r., podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r., a także podział proponowany przez wnoszącą odwołanie nie spełniają tego warunku, a więc nie są zgodne art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Zdaniem PKW, podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. w największym możliwym stopniu odpowiada zasadzie samodzielności sołectw, dzięki czemu jest zgodny z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego.

Pismem z dnia [...] r. R. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę PKW z dnia [...] r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 17 § 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej błędnie przyjęto, że w przypadku niezastosowania się przez [...] do wskazań komisarza wyborczego zawartych w wezwaniu do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze zgodnie z prawem, komisarz wyborczy jest uprawniony do dokonania dowolnego podziału gminy na okręgi wyborcze, a nie do doprowadzenia podziału przyjętego przez [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości z zachowaniem przyjętego podziału na okręgi wyborcze w części zgodnej z prawem.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz poprzedzającego ją postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. w sprawie podziału [...] na okręgi wyborcze.

Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130), rada gminy zobowiązana została do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustalając podział gminy na okręgi wyborcze należało uwzględnić liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonywała podziału gminy na okręgi wyborcze.

Sposób podziału gminy na okręgi wyborcze określa Kodeks wyborczy stanowiąc w art. 417, że okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy, z tym że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: (1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; (2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8. W miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze.

Zgodnie z art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego, jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem (§ 2). Działanie nadzorcze organu wyborczego obejmuje zatem dwie sytuacje: 1) bezczynność organu gminnego, która sprowadza się do niewykonania w określonym terminie obowiązku wynikającego z ogólnie obowiązującego przepisu prawa, 2) wykonania tego obowiązku w wymaganym terminie, lecz w sposób naruszający prawo. W każdym z tych przypadków komisarz wyborczy, jest władny wydać rozstrzygnięcie w formie postanowienia (art. 167 § 3 Kodeksu wyborczego), które wiąże adresatów.

W rozpoznawanej sprawie Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] r., wobec niezgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze przez R. (art. 17 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego), dokonał podziału [...] na okręgi wyborcze. Komisarz uznał dokonany przez R. za niezgodny z prawem, bowiem tworzył on okręg wyborczy [...]. Postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] zostało utrzymane w mocy zaskarżoną uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] r.

W sprawie kluczowa do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r. jest prawidłowy. W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, gdyż art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, odnoszący się wprost do gmin leżących na terenach wiejskich, ustanawia zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. Wprawdzie w ww. normie prawnej ustawodawca dopuścił możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych, jednak tylko wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednocześnie w treści art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego zawarte zostały dodatkowe przesłanki, które uzasadniają dokonanie podziału jednostki pomocniczej gminy.

Przenosząc powyższe uwagi na stan rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że proponowany przez R. podział gminy na okręgi wyborcze nie spełnia wymogu określonego w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, albowiem nie jest możliwe dokonanie podziału na okręgi wyborcze w taki sposób, by wszystkie sołectwa, którym według jednolitej normy przedstawicielstwa przypada ułamkowa liczba mandatów tworzyły samodzielne okręgi wyborcze.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] r., następnie zatwierdzony przez PKW zaskarżoną uchwałą, jest zgodny z powołanymi przepisami Kodeksu wyborczego. Nie jest zatem trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy wyborcze wymienionych przepisów Kodeksu wyborczego.

Odnośnie zarzutu skargi, iż komisarz wyborczy w ramach czynności nadzorczych nie wziął pod uwagę innych aspektów (historycznych, komunikacyjnych czy funkcjonalnych), podzielić należy stanowisko PKW, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi łączących poszczególne sołectwa, a także kwestii dotyczących infrastruktury łączonych w jeden okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu przez radę regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417 - 419.

Przechodząc do zarzutu braku kompetencji komisarza wyborczego do dowolnego dokonania czynności zastępczej w trybie nadzorczym wskazać należy, że nadzór organów wyborczych nad ustaleniami rad w sprawie okręgów wyborczych dotyczy wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Państwowa Komisja Wyborcza ani komisarz wyborczy, nie są uprawnione do podejmowania działań w przypadku, gdy ustalenia organu są zgodne z przepisami, nawet w przypadku, gdy istnieje możliwość dokonania innego zgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze (np. połączenia sołectw w inny sposób). Kompetencja komisarza wyborczego wynika z art. 17 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego. Wbrew twierdzeniom strony z przepisu tego nie wynika, aby komisarz wyborczy był uprawniony jedynie do dokonania niezbędnej korekty przyjętego przez radę gminy podziału doprowadzając go do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że kompleksowy podział przez komisarza wyborczego jest możliwy wyłącznie w sytuacji, w której rada gminy w ogóle nie dokonałaby w terminie wynikającym z przepisów podziału gminy na okręgi wyborcze. Zdaniem Sądu, kompetencja do dokonania podziału przez komisarza wyborczego powstaje w sytuacji stwierdzenia niezgodności z prawem podziału dokonanego przez radę gminy. Nie ma znaczenia w jakiej części niezgodność ta została stwierdzona.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała PKW nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.