Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 z 2003r., poz. 1588) chodzi o średnią arytmetyczną uzyskaną jako iloraz sumy poszczególnych wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek lub terenów oraz liczby tych działek lub terenów, a nie o iloraz ogólnej powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym oraz ogólnej powierzchni działek i terenów obejmujących ten obszar

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N., R. N. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 608/24 w sprawie ze skargi E. N., R. N. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 września 2024 r. nr SKO.PZ-71/3401/240/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 608/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach") oddalił skargę E. N., R. N. i W. P. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium", "SKO") z 16 września 2024 r. nr SKO.PZ-71/3401/240/2024. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 25 marca 2024 r. nr 58/2024, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...], obręb [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A przy ul. [...] w K..

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") poprzez: a) błędne obliczenie średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, w ten sposób, że wskaźnik ten został uzyskany jako średnia ze wskaźników zabudowy obliczonych dla poszczególnych działek ewidencyjnych, zamiast jak to jest wymagane zgodnie z zasadami statystyki jako stosunek (iloraz) sumy powierzchni zabudowy działek na obszarze analizy w stosunku do powierzchni analizowanego terenu; b) bezzasadne pominięcie przy obliczeniu wskaźnika zabudowy analizowanego terenu powierzchni działek niezabudowanych, pomimo iż z treści § 5 ust. 1 tego rozporządzenia nie wynika, że przy ustaleniu w toku analizy urbanistycznej tego współczynnika należy (lub można) pominąć działki niezabudowane (ewentualnie);

1) naruszenie art. 61 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116; dalej: "rozporządzenie z 2024 r."), w sposób opisany w lit. a i b powyżej, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że rozporządzenie to będzie miało w sprawie zastosowanie;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 61 k.p.a. w zw. z art. 51 § 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja została wydana sprzecznie ze złożonym wnioskiem, tj. przy ustaleniu maksymalnego wskaźnika zabudowy terenu inwestycji, który nie pozwoli na realizację opisanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego;

2) naruszenie art. 79a k.p.a. poprzez nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu inwestycji, w sytuacji gdy decyzja ta nie pozwala na realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdy podczas rozpoznawania wniosku organ zaniechał obligatoryjnego poinformowania wnioskodawcy o konieczności jego zmodyfikowania, tak aby określone we wniosku zamierzenie było możliwe do realizacji przy zachowaniu maksymalnego wskaźnika inwestycji ustalonego w wydanej decyzji. Opisane wyżej naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich skutkiem było utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, zamiast jej uchylenia i skierowania do ponownego rozpoznania, celem usunięcia opisanych naruszeń i umożliwienia wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez "nie" zastosowanie tego przepisu, na skutek czego oddalono skargę w całości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zamiast doprowadzić do uchylenia wadliwej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania; zasądzenie solidarnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczyli, że

zrzekają się rozprawy.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustalenia warunków zabudowy, które nie odzwierciedlają w pełni parametrów sformułowanych we wniosku inwestora. Przede wszystkim, z uwagi na istotę tego zarzutu, u podstaw którego leży naruszenie praw wnioskodawcy, do skutecznego podnoszenia tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu sądowym uprawniony jest, co do zasady, tylko wnioskodawca. Inne strony mogą podnosić skutecznie taki zarzut jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a w szczególności w przypadku, gdy rozbieżność między wnioskiem a decyzją jest na tyle zasadnicza, że uprawnione jest twierdzenie, iż organ orzekł o innej sprawie administracyjnej, czyli w istocie orzekł bez wymaganego wniosku (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). W tym kontekście trzeba wskazać, że kwestia związania organu powołanego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wnioskiem inwestora jest złożona i nie może być wyjaśniona bez uwzględnienia cech charakterystycznych tej decyzji. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2810/20, CBOSA). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero złożone postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Kluczowe znaczenie ma tu dowód z analizy urbanistycznej, przy czym przygotowanie tej analizy oraz samego projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie posiadającej wiedzę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Jeżeli poszczególne parametry urbanistyczno-architektoniczne przyjęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odbiegają od tych zaproponowanych we wniosku, organ winien uzyskać w tej kwestii stanowisko inwestora. W świetle zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), stanowisko inwestora w sprawie akceptacji parametrów urbanistyczno-architektonicznych może być wyrażone w każdy sposób, który pozwala na ustalenie woli inwestora, nie wykluczając również potraktowania braku reakcji ze strony inwestora jako akceptację proponowanych w projekcie decyzji warunków w sposób dorozumiany (per facta concludentia). Należy przy tym podkreślić, że dla organu wiążące jest tu wyłącznie stanowisko inwestora, a nie innych stron postępowania (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2086/18, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestor zaaprobował ostateczną wersję projektu decyzji o warunkach zabudowy, czego dowodem jest w szczególności zaniechanie wniesienia odwołania od tej decyzji, jak również zaniechanie wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy.

3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia WZ w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po pierwsze, działki niezabudowane nie są w ogóle uwzględniane w analizie urbanistycznej w związku z ustaleniem tego wskaźnika. Celem analizy urbanistycznej jest bowiem zapewnienie zgodności planowanej zabudowy z charakterystyką zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym. Uwzględnienie działek niezabudowanych, dla których wskaźnik zabudowy wynosi 0%, prowadzi do sztucznego zaniżenia wskaźnika zabudowy na analizowanym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 140/21, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61, teza 23). Po drugie, w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że podstawą wyznaczenia spornego wskaźnika jest odniesienie się do średniego wskaźnika "tej wielkości" dla obszaru analizowanego. Z kolei "ta wielkość" odnosi się do powierzchni działki lub terenu, a nie do ogólnej powierzchni zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Metoda wykładni proponowana przez skarżących skutkuje tym, że bez znaczenia jest w istocie wielkość spornego parametru ustalana dla poszczególnych działek występujących na obszarze analizowanym, liczy się bowiem tylko sumaryczna powierzchnia tych działek oraz sumaryczna powierzchnia zabudowy. Tymczasem celem odwołania się do średniej wielkości w § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ było ustalenie rzeczonego wskaźnika w sposób najbardziej zbliżony do zabudowy występującej na poszczególnych działkach lub terenach inwestycyjnych. Zatem nie tylko względy natury językowej, ale również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej przemawiają na rzecz wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ przyjętej przez organy oraz WSA w Kielcach. Podsumowując, w § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ chodzi o średnią arytmetyczną uzyskaną jako iloraz sumy poszczególnych wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek lub terenów oraz liczby tych działek lub terenów, a nie o iloraz ogólnej powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym oraz ogólnej powierzchni działek i terenów obejmujących ten obszar. Tylko uzupełniająco należy równocześnie wskazać, że rację mają skarżący kasacyjnie, że przyjęcie którejś z tych dwóch metod wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ nie zawsze prowadzi do zbliżonych wyników, a niekiedy może prowadzić do zasadniczych różnic w wyniku (zob. wyliczenia na s. 10 skargi kasacyjnej). Otóż taki zbliżony wynik, różniący się tylko co do dalszej liczby miejsc po przecinku z uwagi na różnice w procesie zaokrągleń, osiągniemy wyłącznie w sytuacji, w której wszystkie analizowane działki będą miały zbliżoną powierzchnię oraz współczynnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu. Tego rodzaju sytuacja występuje jednak bardzo rzadko w praktyce obrotu. Z kolei występowanie na terenie analizowanym działki o bardzo dużej powierzchni (względem innych działek na obszarze analizowanym) oraz niskim wskaźniku zabudowy (z uwagi na niewielką powierzchnię zabudowy) doprowadzi do istotnego obniżenia tego wskaźnika ustalonego dla całego obszaru analizowanego. Trafne, w tej części, uwagi skarżących kasacyjnie co do konsekwencji praktycznych wyboru poszczególnych metod obliczeń, nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro organy przyjęły prawidłową wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ.

3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.