II OSK 1284/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-11	
Data wpływu	2022-06-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Antas
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2290/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2290/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r., nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położone w dzielnicy [...] w W.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2290/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 stycznia 2011 r., nr VIII/138/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca wywodząc swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego do działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w dzielnicy [...] w W., zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez przekroczenie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy władztwa planistycznego, objawiające się w ustanowieniu w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonego planu zakazu wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków z naruszeniem zasady proporcjonalności,

2) art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez brak zgodności ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie w jakim w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonego planu wprowadzono zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków, podczas gdy z ustaleń Studium m.st. Warszawy nie wynika, aby teren działki skarżącej oraz przyległe do niego ulice K. i P. były uznane za obszar przestrzeni publicznej i z tego względu wymagały szczególnej ochrony w zakresie kształtowania ładu przestrzennego,

3) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez przekroczenie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy władztwa planistycznego, objawiające się w ustanowieniu w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonego planu zakazu wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków z naruszeniem zasady równości,

4) art. 15 ust. 1 w zw. z 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ustanowienie w § 29 ust. 3 pkt 15 regulacji, która jest niejednoznaczna, daje możliwości różnej jej interpretacji.

Podnosząc jak wyżej, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 29 ust. 3 pkt 15 planu w części tekstowej w stosunku do działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w dzielnicy [...] w W.

Zdaniem skarżącej zakaz, o którym mowa w § 29 ust. 3 pkt 15 skutkuje niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego skarżącej, bowiem nadmiernie, z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości, ogranicza jej prawo. Skarżąca wskazała przy tym, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy okazji kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 732/OPON/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 października 2018 r., nr 327/ŚRD/2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową oraz garażami podziemnymi na terenie nieruchomości skarżącej, stanowiącej działki ewid. nr [...] i [...] – wydaną w oparciu o przedmiotowy plan – dokonał wiążącej wykładni § 29 ust. 3 pkt 15 tego planu. Według przyjętej interpretacji zakaz, o którym mowa w § 29 ust. 3 pkt 15 planu ma daleko idące, wcześniej nieprzewidziane w opinii skarżącej, skutki. Zdaniem Sądu zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic odnosi się bowiem do całej kondygnacji podziemnej niezależnie od tego, czy strop garaży usytuowany jest od strony ulicy, czy wręcz przeciwnie (jak w projektowanej inwestycji skarżącej) w oddaleniu od zewnętrznej ściany. Powyższa wykładnia została podtrzymana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1918/20. Na podstawie tak dokonanej interpretacji § 29 ust. 3 pkt 15 planu orzekające sądy uznały, że zatwierdzony projekt budowlany narusza przedmiotowy przepis i z tego powodu uchyliły ostateczną wówczas decyzję Wojewody Mazowieckiego utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji będącej już na zaawansowanym etapie jej realizacji.

Skarżąca wskazała, że w przedmiotowym wypadku organy gminy ewidentnie przekroczyły granice władztwa planistycznego, które jest kwalifikowane w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Podniosła też, że jej działki oraz przylegające do nich ulice K. i ul. P., znajdują się w obszarze oznaczonym w Studium m.st. Warszawy symbolem (C).30. Zdaniem skarżącej analiza Studium nie potwierdza, aby jej działki przylegały do jakichkolwiek przestrzeni publicznych, ani nawet do wyznaczonych w studium "głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym".

Nadto, zdaniem skarżącej, Rada nie rozważyła, czy przedmiotowe ograniczenie jest niezbędne w świetle zasady proporcjonalności, obejmującej wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Skarżąca podkreśliła również, że Rada nie wykazała, że wprowadzony mocą § 29 ust. 3 pkt 15 planu zakaz na terenie nieruchomości skarżącej jest konieczny i rzeczywiście będzie służył ochronie ładu przestrzennego.

W kontekście związanej z zasadą proporcjonalności, zasadą równości podmiotów wobec prawa i zarzutów sformułowanych w pkt 3 skargi, skarżąca wskazała natomiast, że na innych terenach o charakterze podobnym np.: 4.1 MW(U), 4.2 MW(U), 4.3 MW/U, 4.4 MW(U), 6.2 MW(U), 6.3 MW, 6.4 MW/U nie ma tego rodzaju ograniczeń, jak sformułowane w § 29 ust. 3 pkt 15 planu. Na innych jeszcze terenach przyjęto odmienne uregulowania w tym zakresie np. na terenie 8.4 U(MW) zaskarżony plan wprowadził zapis: "od strony ulic należy wykluczyć lokalizację garaży w parterach budynków".

Skarżąca zwróciła również uwagę, że teren jej działek objętych planem jest nachylony od jej południowej granicy, tj. od strony ul. S., w kierunku północy do ul. K. Od strony ul. K. występuje różnica rzędnych terenu, ok 3-4 m. Rzędna od strony południowej nieruchomości jest wyższa niż rzędna od strony północnej. Aby zapewnić możliwość realizacji planowanej inwestycji przy zachowaniu ustaleń planu, skarżąca musiała odtworzyć skarpę z uwagi na występującą w tym zakresie różnice rzędnych.

Na koniec skarżąca wskazała, że zaskarżony paragraf planu narusza również prawo z tego względu, że jest niejednoznaczny, a co za tym idzie, daje możliwość różnej jego interpretacji.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady z dnia 10 października 2006 r.

Rada podniosła też, że § 29 planu nie jest niejednoznaczny i nie wzbudził wątpliwości interpretacyjnych w orzeczeniach przywołanych w skardze. NSA nie miał wątpliwości co do sposobu rozumienia ustaleń planu, a jedynie uznał, że skarżąca przyjęła błędne założenie, że strop garażu może być wzniesiony ponad ten poziom w części działki, która bezpośrednio nie przylega do terenu od strony ulicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem jest ona użytkownikiem wieczystym działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] w W., Sąd przyjął również, że skarżąca wykazała w skardze naruszenie jej interesu prawnego kwestionowanym ustaleniem planu. Ustalenie to przesądza o kształcie zabudowy na nieruchomości skarżącej, wprowadzając m.in. zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic.

Sąd orzekając w sprawie wziął pod uwagę, że skarżony plan został już oceniony prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1282/20. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Sąd przyjął, że wobec treści ww. wyroku, związany jest oceną tam zawartą w zakresie praw i obowiązków ogółu adresatów planu, w tym w zakresie naruszenia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Jak wskazał bowiem Sąd w ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1282/20, sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia trybu sporządzania planu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, aby § 29 ust. 2 pkt 15 planu był wyrazem przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego. Działki skarżącej o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położone w dzielnicy [...] w W., znajdują są na terenie oznaczonym w planie symbolem 3.2 MW(U) – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego określa § 29 planu. W części kwestionowanej, tj. w ust. 3 pkt 15, reguluje zakaz wnoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynku. Wprowadzając to ustalenie Rada działała – zdaniem Sądu – w ramach przysługujących jej kompetencji, uwzględniając w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p.). W ocenie Sądu ustalenie to nie stanowi zbytniej/nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo do nieruchomości w stosunku do spodziewanego efektu. Nie wpływa ani na przeznaczenie nieruchomości, ani zasadniczo na parametry zabudowy – w żaden sposób nie ogranicza w tej materii uprawnień skarżącej; może zaś skutkować uatrakcyjnieniem terenu wokół kształtowanej tak zabudowy (przeznaczonej do zainwestowania miejskiego), przy dość stosunkowo niewielkim ograniczeniu uprawnień właścicielskich.

Ze wskazanych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie władztwa planistycznego, w tym zasady proporcjonalności i zasady równości, uznając, że wprowadzone w § 29 ust. 3 pkt 15 planu ograniczenie jest uzasadnione interesem publicznym i nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo przysługujące skarżącej.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie ma też miejsca niezgodność planu w weryfikowanym zakresie ze Studium. Zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic należy ocenić jako szczegółowe ustalenie z zakresu kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy; ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Studium w żadnym ze swoich ustaleń nie ogranicza zaś możliwości formułowania tego rodzaju szczegółowych ustaleń (wymogów architektonicznych) w planie miejscowym jedynie do zabudowy w obrębie wyznaczonych w Studium obszarów przestrzeni publicznej. W tym też kontekście Sąd podzielił stanowisko Rady.

Sąd nie stwierdził, aby kwestionowany paragraf planu, był niejednoznaczny, dawał możliwość różnej interpretacji. Nie świadczy o tym – zdaniem Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie innej interpretacji § 29 ust. 3 pkt 15 planu przez organy architektoniczno-budowlane i sądy, badające orzeczenia wskazanych organów administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, wskazując jako podstawy kasacyjne:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt. 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że prawidłowe są ustalenia § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego wprowadzające "zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków", podczas gdy postanowienie to jest nieprecyzyjne, niejednoznaczne, sformułowane w sposób umożliwiający dowolną wykładnię, a w konsekwencji budzi poważne wątpliwości interpretacyjne z uwagi na fakt, iż:

i. postanowienie to może być rozumiane jako zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu, ale tylko w częściach budynku znajdujących się bezpośrednio od strony ulic, co ma na celu niejako "ukrycie" stropu garażu z perspektywy otaczających ulic i wpływałoby pozytywnie na atrakcyjność otoczenia (stanowisko prezentowane przez Głównego Projektanta Planu Miejscowego mgr inż. arch. A.M. oraz Wojewodę Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę);

ii. nie uwzględnia okoliczności, iż teren objęty symbolem 3.2 MW(U) nie jest poziomy – jest terenem pochyłym (skarpą), w którym różnica wysokości pomiędzy północną a południową granicą terenu wynosi ok. 4 m, a zapis ten nie wskazuje rzędnej terenu, ani rzędnej ulicy, do których należy się odnieść przy wyznaczaniu rzędnej stropu garażu – odnosi się jedynie ogólnie do poziomu terenu od strony ulic, którego określenie będzie zależało od miejsca pomiaru, co biorąc pod uwagę, iż mamy do czynienia z terenem pochyłym, rodzi dowolność interpretacyjną,

które to wątpliwości są niedopuszczalne w powszechnie obowiązującym akcie prawa miejscowego, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące, co stanowi istotne naruszenie prawa, przekroczenie władztwa planistycznego i godzi w prawo własności skarżącej;

2. art. 1 ust. 2 pkt. 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 w zw. z art. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że uzasadnione są ustalenia § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego wprowadzające "zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków", podczas gdy postanowienie to jest nielogiczne i niespójne z pozostałymi postanowieniami planu miejscowego, w szczególności z § 29 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego, który dopuszcza lokalizację usług w parterach od strony ulic, w tym od strony ulicy K., oznaczonej na rysunku planu symbolem 4 KD-Z(p), bowiem w związku z ukształtowaniem terenu na obszarze 3.2 MW(U) i wyraźnym spadkiem terenu w stronę ulicy K., kondygnacja znajdująca się na poziomie ulicy K. to kondygnacja podziemna w rozumieniu rozporządzenia ws. warunków technicznych, a zatem parter, na którym możliwe jest zlokalizowanie usług znajduje się znacznie powyżej poziomu ulicy K., co powoduje, że na poziomie ulicy K. nie może znajdować się zarówno wjazd do garażu podziemnego, jak również lokal usługowy, co powoduje, że wprowadzony zapis nie służy ożywieniu i uatrakcyjnieniu przedmiotowej przestrzeni i nie koresponduje z założeniami zagospodarowania terenu, zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jak również z zasadami techniki budowlanej, co stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej;

3. art. 1 ust. 2 pkt. 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9. w zw. z art. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że uzasadnione są ustalenia § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego wprowadzające "zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków", mimo iż żadna z zasad planowania przestrzennego określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, a przyjęte rozwiązanie nie prowadzi do uatrakcyjnienia przestrzeni publicznej, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej, przekroczenie granic władztwa planistycznego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zasad proporcjonalności;

4. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ podejmując uchwałę nr VIII/138/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie planu miejscowego w zakresie § 29 ust. 3 pkt 15, w którym wprowadza się: "zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków" działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, co ponadto godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równego traktowania podmiotów przez władze publiczne;

5. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że prawidłowe są ustalenia § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego wprowadzające "zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków", które nie są zgodne w tym zakresie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, gdyż z ustaleń Studium m.st. Warszawy nie wynika, aby teren działki skarżącej oraz przyległe do niego ulice K. i P. były uznane za obszar przestrzeni publicznej i z tego względu wymagały szczególnej ochrony w zakresie kształtowania ładu przestrzennego;

II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. z załączonej do skargi opinii mgr inż. arch. A.M. Głównego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], a tym samym zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza w zakresie ustalenia istnienia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących treści zaskarżonego zapisu planu miejscowego;

2. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr VIII/138/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] pomimo tego, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie, w przypadku, gdy Sąd uzna, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

a. "Opinii dotyczącej prawidłowości interpretacji zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] dla terenu 3.2 MW(U) zastosowanych w projekcie osiedla C.: "Budowa Zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową, garażami podziemnymi i infrastrukturą towarzyszącą", na terenie nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonego w W. pomiędzy ulicami P. (dawna ul. B.1), K. (dawna ul. B.2), projektowaną ul. P. oraz terenem 3.3. U/MW" (dalej: "opinia planistyczna") sporządzonej przez mgr inż. arch. A.M., Głównego Projektanta m.p.z.p. rejonu [...] (tj. planu miejscowego);

b. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2340/19;

c. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1918/20;

na okoliczność, że § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego jest niejednoznaczny i może być różnie interpretowany. Z ostrożności, na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku dowodowego, wniesiono o potraktowanie twierdzeń zamieszczonych w opinii jako uzupełnienie argumentacji skarżącej uzasadniającej zarzuty kasacyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko wobec zarzutów skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w odpowiedzi na skargę zwykłą, jednocześnie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w przepisach prawa i tym samym są bezzasadne, a skarga kasacyjna powinna zostać oddalona w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r. odmówił L. sp. z o.o. w W. dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika, zaś postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r. dopuścił do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika Oddział W. Stowarzyszenia A.

Skarżąca kasacyjnie pismami z dnia 1 września 2023 r. oraz 29 września 2023 r. uzupełniła argumentację zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. przez pełnomocnika uczestnika postępowania – Oddziału W. Stowarzyszenia A. poparto zarzuty poniesione przez skarżącą kasacyjnie podnosząc miedzy innymi, że przedmiotem ustaleń planu miejscowego powinno być określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy z perspektywy zasad urbanistycznych. Nie jest natomiast rolą planu miejscowego – zdaniem uczestnika postępowania – określanie warunków technicznych dla planowanej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów wynika, że główną osią sporu jest kwestia treści § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonej uchwały: "zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu od strony ulic, zalecane wjazdy do garażu podziemnego w obrysie budynków". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany fragment uchwały jest niejednoznaczny. Z brzmienia § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonej uchwały można bowiem wnosić między innymi, że wprowadzony zakaz wznoszenia stropu garażu ponad poziom terenu dotyczy całego stropu tego garażu, gdy jest on usytuowany "od strony ulic", jak również że zakaz ten ogranicza się jedynie do stropu "od strony ulic", czyli innymi słowy do stropu widzianego od strony ulicy. Wątpliwości co do znaczenia sformułowań użytych w § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonej uchwały potwierdzają okoliczności, w których skarżącej kasacyjnie udzielono pozwolenia na budowę i utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, potwierdzając tym samym zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z planem oraz orzeczenia sądów administracyjnych, których przedmiotem kontroli była wspomniana decyzja.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., do obowiązkowych ustaleń planu miejscowego należy określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przepis ten stanowi prawną składową władztwa planistycznego nadanego przez ustawodawcę organom gminy w celu określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w zgodzie z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Jest on rozwinięciem normy wynikającej z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W granicach wytyczonych przede wszystkim konstytucyjnymi zasadami, organy planistyczne kształtują ład przestrzenny wykorzystując instrumentarium w postaci ustaleń planu miejscowego określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym ograniczeń w zakresie zabudowy. Należy jednak zaznaczyć, że wszelkie ograniczenia dotyczące korzystania z nieruchomości powinny mieścić się we wspomnianych granicach wytyczonych zasadami konstytucyjnymi, do których należy zasada określoności stanowionego prawa związana ściśle z zasadą prawidłowej legislacji, czy też zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP.

Ustalenia planu o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. powinny być zredagowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości semantycznych, zważywszy w szczególności na swoistość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. Jak bowiem trafnie przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 października 2004 r. (SK 42/02, OTK-A 2004, nr 9, poz. 97), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "nie w pełni odpowiada cechom aktów normatywnych" i jest sytuowany "między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami stosowania prawa", nie jest bowiem aktem generalnym i abstrakcyjnym, lecz generalnym i konkretnym (M. Bogusz, Niedopuszczalność skargi konstytucyjnej na akt prawa miejscowego o charakterze generalno-konkretnym. Glosa do postanowienia TK z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02, GSP 2020, nr 1, s. 149). Z tego też względu hipoteza normy rekonstruowanej na podstawie ustaleń planu wprowadzającej określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości powinna cechować się, tak jak akty stosowania prawa, szczególną precyzją. W ocenie składu orzekającego brzmienie zakwestionowanego § 29 ust. 3 pkt 15 zaskarżonej uchwały sprawia, że ustalenia z niego wynikające dalece odbiegają od wymogów wynikających z zasady prawidłowej legislacji i wywodzonej z niej zasady określoności stanowionego prawa, wykraczają poza granice władztwa planistycznego, którego normatywne podstawy znajduję się między innymi w art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Z tych też względów należało uznać, że zaskarżona uchwała w zakresie § 29 ust. 3 pkt 15 została podjęta z istotnym – w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie kwestionującego kompetencje organów planistycznych m.in. do określenia sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg. Jeżeli ustalenia w tym zakresie są dostatecznie jasne, to tego rodzaju wymogi wpisują się kompetencję organu planistycznego do określania warunków zabudowy terenu, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czy też walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Stąd też zarzuty podniesione w punktach I 3 i I 4 skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uznanie ustaleń § 29 ust. 3 pkt 15 planu miejscowego za zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, należy raz jeszcze wyjaśnić, że powodem wyeliminowania wskazanego wyżej przepisu planu była wadliwa redakcja, czyniąca wprowadzony w nim zakaz w sposób znaczący niejasnym. Gdyby zatem ustalenia planu dotyczące określenia sposobu usytuowania garaży w stosunku do terenu zostały określone w zgodzie z zasadą prawidłowej legislacji i wynikającej z niej zasady określoności stanowionego prawa, nie można byłoby uznać, że ustalenia w tym zakresie są sprzeczne z obowiązującym studium. Dlatego też należy w tym względzie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji i organu, zgodnie z którym, ani przepisy u.p.z.p. ani ustalenia studium nie ograniczają możliwości formułowania tego rodzaju szczegółowych wymogów architektonicznych w planie miejscowym do zabudowy w obrębie obszarów przestrzeni publicznej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii głównego projektanta zaskarżonego planu miejscowego.

Trzeba bowiem zaznaczyć, że sąd administracyjny opiera kontrolę legalności decyzji administracyjnej na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, podzielanie również przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym dopuszczenie dowodu z opinii w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe. (zob. m.in. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 106 oraz wyroki NSA z: 2.09.2009 r., I OSK 1215/08, LEX nr 594964; 26.08.2020 r., II OSK 1003/20, LEX nr 3099887; 21.09.2022 r., III FSK 3702/21, LEX nr 3409781).

Ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przywołany w tym zarzucie art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że (jak w niniejszej sprawie) w zakresie wskazanym w skardze, akt prawa miejscowego nie został wydany z naruszeniem prawa, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Konsekwencją uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym uwzględnienia skargi kasacyjnej, jest uznanie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Zatem przy powiązaniu zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów należy uznać, że został on w części dotyczącej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. postawiony zasadnie.

Odnosząc się zaś do przywołanego w tym zarzucie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, należy wyjaśnić, że przepis ten określa jedynie kognicję sądów administracyjnych. Zatem do ewentualnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd zaniechał kontroli mimo skutecznego złożenia skargi na akt prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.