Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie udostępnienia zbioru danych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 5 października 2022 r. skarżąca A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie udostępnienia zbioru danych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca zarzuciła niewykonywanie przez Wójta Gminy B. (dalej jako: organ) czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych dla planów miejscowych Gminy B. za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z przepisami art. 67c ust. 3 oraz art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 za zm.), art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214) oraz Rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Powołując się na art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), skarżąca zarzuciła, że organ nie zapewnia dostępu do zbioru danych przestrzennych planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. przepisami prawa. Skarżąca podniosła, że brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Ponadto, nieudostępnianie przez organ pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi, na koszt i ryzyko gminy.

Ponadto zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z dnia 24 października 2022 r., przy piśmie z 26 października 2022 r., wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, czy złożyła do organu – przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., a jeśli tak, to do nadesłania kopii wniesionego ponaglenia i potwierdzenia jego nadania.

Skarżąca przy piśmie z dnia 28 października 2022 r. poinformowała Sąd, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyła ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), w których zostały enumeratywnie wymienione formy działania administracji publicznej (jak też bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania) podlegające kontroli sądów administracyjnych.

Zarzucanego w skardze niewykonywania przez organ czynności nie można uznać za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., ponieważ prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz., 214), nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętą w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata.

W powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest mowa o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tych przesłanek czynność, której skarga dotyczy, nie wyczerpuje, zważywszy na powszechny (a nie indywidualny) charakter rejestru publicznego.

Należy mieć jednak na względzie, że stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1980 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle powołanych regulacji.

Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem). Należało zatem ocenić, czy z uwagi na treść żądania skarżącej organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi.

Ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) została znowelizowana m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503. dalej jako: u.p.z.p.). Nowelizacją tą został dodany art. 67a u.p.z.p., który nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W ocenie Sądu, sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień. Rejestr nie kreuje dla indywidualnych podmiotów żadnych nowych praw lub obowiązków. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. Co za tym idzie, Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Za naruszenie omawianego interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane za interes faktyczny, a nie prawny.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć należy sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej - k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.).

Jak wynika z uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. dopiero po zmianach tej ustawy dokonanych nowelą kwietniową z 2017 r., uzyskując odmienny znaczeniowo sens. NSA wskazał wprost, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony w p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Oznacza to, że a contrario w braku ponaglenia w toku rozpoznawanej sprawy administracyjnej, niedopuszczalne staje się wniesienie skargi w tym przedmiocie.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną.

W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu nie została poprzedzona przez skarżącą ponagleniem. Na skierowane do skarżącej wezwanie sądowe, dotyczące uzyskania informacji o poprzedzeniu wniesienia skargi ponagleniem, skarżąca wskazała, że nie poprzedziła złożenia skargi ponagleniem.

Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.