Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 540/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku złożonego w dniu [...] października 1948 r. w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] ul. [...], hip. Nr [...], wydzielonej z "[...]" hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 27 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 758/16, 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/17, 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1186/18 oraz 19 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2550/19 grzywien odpowiednio w kwotach: 1000 zł, 1500 zł, 3000 zł i 2000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2015 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości toczy się od ponad 73 lat, a więc jest to wystarczający czas do zebrania wymaganego materiału dowodowego w celu wydania rozstrzygnięcia. Prezydent natomiast poprzez swoją bezczynność przekroczył już ustawowe terminy kilkudziesięciokrotnie. Skarżąca podniosła również, że okolicznością uzasadniającą bezczynność organu nie może być duża ilość wpływającej do niego korespondencji oraz skomplikowany i złożony charakter spraw. Przy czym skoro Prezydent mógł wydać decyzję odmowną co do części opisanego na wstępie gruntu po niecałych 5 miesiącach od zwrotu akt z Sądu wraz z prawomocnym wyrokiem, to tym bardziej miał wystarczająco dużo czasu (5 lat) na wydanie decyzji co do reszty tego gruntu. Strona zaznaczyła, że ostatnie pismo od organu w niniejszej sprawie jest z [...] marca 2021 r. i organ poinformował w nim, iż zmarła jedna ze stron postępowania – [...] oraz wezwał do przedłożenia dokumentu poświadczającego dziedziczenie po ww. zmarłym. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] marca 2021 r. przedłożył organowi akt poświadczenia dziedziczenia po [...] przez [...] wraz z pełnomocnictwem spadkobierczyni. Zdaniem skarżącej nie istnieją zatem żadne przeszkody w prowadzeniu postępowania. Skarżąca niewątpliwie zbyt długo oczekuje na zakończenie swojej sprawy, co wywołuje u niej poczucie bezsilności spowodowanej nierespektowaniem przez organ prawomocnego orzeczenia Sądu i bezradności w wyniku ciągłej walki z organem. Strona chce bowiem wszystkie swoje sprawy unormować jeszcze za swojego życia. Sąd powinien uwzględnić to, iż ze względu na swój wiek (80 lat) skarżąca ma coraz mniej sił na walkę o własne prawa. Niewątpliwie doznaje ona krzywdy związanej z przewlekłym prowadzeniem przez organ postępowania bowiem zwłoka w jakiej organ pozostaje od dnia złożenia wniosku w sprawie wynosi ponad 70 lat, a od wyroku nakazującego rozpoznanie tego wniosku ponad 5 lat. W ocenie skarżącej zasadne jest przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 5000 zł w związku z dotychczasową bezczynnością organu, co stanowiłoby stosowną rekompensatę.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości co najmniej 10000 zł; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 5000 zł; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Organ podkreślił, iż podejmował czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego, gdyż w aktach własnościowych brak jest wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50 poz. 279). Gromadzenie materiału jest jednak utrudnione długotrwałą nieobecnością oryginałów akt w urzędzie spowodowaną aktywnością skargową strony. W opinii Prezydenta należy mieć na uwadze, że prowadzenie i zakończenie postępowania w trybie art. 7 wspomnianego dekretu wymaga zgromadzenia szerokiej gamy dokumentów, w tym opinii biegłych, zaświadczeń, informacji itp. Bez ich zgromadzenia niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia, które w pełni odpowiadałoby prawu i które nie byłoby dotknięte wadą nieważności. Ilość kwestii, które organ musi mieć na uwadze jest ogromna, a każda kluczowa dla rozstrzygnięcia. Organ jest obowiązany do pozyskania – także od jednostek wewnętrznych takich jak archiwa i inne urzędy – szeregu dokumentów, a ich gromadzenie trwa. Co więcej pozyskanie jednego dokumentu niejednokrotnie skutkuje koniecznością pozyskania kolejnych. To samo tyczy się konieczności pozyskania opinii biegłych – np. opracowań geodezyjnych, tak jak w niniejszej sprawie. Bez tego rodzaju opinii nie jest możliwe określenie zakresu przyszłego rozstrzygnięcia. Jest to kwestia nie tylko pozyskania odpowiednich specjalistów, czy umożliwienia im prawidłowego wykonania opinii (co także wymaga czasu, w związku z koniecznością zapoznania się z licznymi materiałami źródłowymi), ale także możliwości logistycznych i finansowych organu. Wyczerpujące zbadanie kwestii takich jak własność nieruchomości na dzień 21 listopada 1945 r., ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie mnie jest zadaniem ani prostym ani krótkotrwałym, w przeciwieństwie do tego, jak sytuacja ma się do innych postępowań, które toczą się z uwzględnieniem przepisów kpa. Powyższe przy uwzględnieniu krótkich okresów pomiędzy zwrotem akt od innych organów i sądów a koniecznością ich ponownego przekazania, w związku ze skargami stron, czyni w praktyce niemożliwym konsekwentne i systematyczne gromadzenie materiału w sprawie. Mimo to organ gdy tylko ma dostęp do akt postępowania dokonuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania. I tak w ostatnim czasie w dniu [...] marca 2021 r. wystosował do Archiwum Państwowego pismo o przekazanie odpisów istotnej w sprawie dokumentacji, a w dniu [...] marca 2021 r. wezwał strony do przedłożenia dokumentów spadkowych wykazujących ich interes w sprawie. Z kolei w dniu [...] marca 2021 r. Prezydent wystosował pismo mające na celu wyjaśnienie statusu kilku działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości, co do których zachodzi wątpliwość czy tutejszy organ jest w ogóle właściwy rozpoznawać wniosek dekretowy. Ponadto podjął kroki zmierzające do pozyskania kluczowego dowodu w sprawie, tj. opracowania geodezyjnego. Organ wystąpił również do Ministerstwa Finansów o sprawdzenie kwestii przyznania odszkodowania w ramach układów indeminizacyjnych. Jednocześnie organ poszukuje w swych zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących zmian stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Prezydenta istotnym pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej do organu korespondencji. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Ponadto w niniejszym postępowaniu zachodziła przez pewien czas obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania związana ze śmiercią uczestnika postępowania – [...], o czym organ dowiedział dopiero się z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] marca 2021 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca wskazała, że argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Podkreśliła, iż akta sprawy znajdowały się w posiadaniu organu łącznie przez 3 lata (36 miesięcy) a więc organ miał wystarczająco dużo czasu na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Po za tym mógł sporządzić kopie z akt sprawy lub zwrócić się o wypożyczenie przekazanych uprzednio innym podmiotom akt. Zdaniem skarżącej organ w sprawie nie gromadzi istotnego materiału dowodowego oraz nie wiadomo czy i jakie konkretnie kroki podjął w celu pozyskania opracowania geodezyjnego w danej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).

Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku złożonego w dniu [...] października 1948 r. w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] ul. [...], hip. Nr [...], wydzielonej z "[...]" hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 27 stycznia 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 27 marca 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia: 27 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 758/16, 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/17, 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1186/18 oraz 19 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2550/19 grzywien odpowiednio w kwotach: 1000 zł, 1500 zł, 3000 zł i 2000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2015 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do pisanej na wstępie nieruchomości nie został w całości rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 21 października 2015 r. Co prawda Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], rozpoznał wskazany wniosek z [...] października 1948 r. w zakresie dotyczącym gruntu o łącznej powierzchni [...] położonego w [...] w rejonie ul. [...] pochodzącego z dawnej nieruchomości położonej przy ul [...] oznaczonej numerem hipotecznym nr [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie organ stwierdził w tej decyzji, że wniosek ten w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] pochodzącego z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym nr [...] wydzielonej z [...] rej. hip. [...] zostanie rozpatrzony odrębną decyzją – czego organ do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie uczynił. Prezydent nie rozpoznał zatem w całości opisanego wniosku z dnia [...] października 1948 r. dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] ul. [...], hip. Nr [...], wydzielonej z "[...]" hip. [...]. W konsekwencji organ nie wykonał powołanego wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 540/15.

Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już piąta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywnami w kwotach od 1000 zł do 3000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie również nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.

Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).

Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo czterokrotnego ukarania go uprzednio grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 5 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie niezrozumiałym jest wskazanie przez organ w odpowiedzi na skargę, że w aktach własnościowych brak jest wniosku dekretowego w sytuacji gdy wniosek ten został już częściowo rozpoznany wspomnianą wyżej decyzją organu z dnia [...] maja 2016 r. Od dnia 25 listopada 2020 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 2550/19 o ukaraniu Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2015 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym, aż do dnia [...] marca 2021 r., kiedy wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie kopii aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1954 r., Rep nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] marca 2021 r. poinformował pełnomocnika skarżącej o śmierci uczestnika postępowania - [...], o czym wiadomość powziął – jak wskazał – z urzędu i wezwał o złożenie dokumentu spadkobrania po ww. zmarłym. W tym miejscu zastanawiająca jest sprzeczność informacji wskazanej w powyższym piśmie organu o dowiedzeniu się o fakcie śmierci [...] z urzędu a wskazanie w odpowiedzi na skargę, że o śmierci ww. organ dowiedział się dopiero z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. Kolejno pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ wystąpił do Biura Mienia Miasta o nadesłanie kopii decyzji powiatyzacyjnych Wojewody [...] obejmujących część terenu byłej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład publicznej drogi powiatowej – ul. [...], tj. działki nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] marca 2021 r. do organu wpłynął, złożony przez pełnomocnika skarżącej, akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym [...], natomiast reszta żądanych przez organ dokumentów została mu doręczona w dniu [...] marca 2021 r. (z Archiwum Państwowego w [...]) oraz w dniu [...] kwietnia 2021 r. (z Biura Mienia Miasta). Następnie organ pismami z dnia [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Ministra Finansów i do Urzędu Dzielnicy [...] o udzielenie informacji w sprawie, jednak wydaje się że do aktywności organ zmobilizowało wyłącznie wystąpienie przez stronę z niniejszą skargą z dnia [...] maja 2021 r. Organ poinformował również, że podjął kroki w celu pozyskania opracowania geodezyjnego, jednak okoliczność taka nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby takie opracowanie zostało geodecie zlecone, jak również nie ma odzwierciedlenia czynności podejmowanych przez organ celem zakończenia postępowania. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19 jak również fakt, że organ decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], rozpoznał częściowo przedmiotowy wniosek z dnia [...] października 1948 r.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie po [...]. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.