II SA/Kr 755/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-07	
Data wpływu	2016-06-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Szkodzińska
Beata Łomnicka
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2920/16
II OSK 2920/ 16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 7 , art. 77 par 1 i art. 107 par 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 29 a , art. 30 , art. 33 ust. 1 , art. 34 ust 1-3 i 4 , art. 35; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.P. kwotę 1000 zł ( słownie: tysiąc złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta wydał w dniu 19 lutego 2016 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Ś. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., c. o., gazu i en. elektrycznej, przebudową i budową sieci wodociągowej, budowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz budową zjazdu i drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] Ś., przy ul. [...] w K.". W treści decyzji organ określił również obszar oddziaływania obiektu, obejmujący teren działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] Ś.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 28.11.2012 r., przeniesionej na rzecz inwestora decyzją Nr [...] z dnia 28.03.2014 r. oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 9.07.2014 r. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany jest wykonany przez osobę uprawnioną.

Od decyzji tej odwołanie wniósł A. P. - współwłaściciel działki nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77, 107 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że projekt ma stworzyć pozory, że obejmuje tylko dwa lokale mieszkalne poprzez rzekome połączenie dwóch lokali znajdujących się na kondygnacji drugiej i trzeciej z usytuowanymi drzwiami wejściowymi do tego zespołu dwóch lokali w środku podestu schodowego na drugiej kondygnacji. Niewielka zmiana usytuowania tych drzwi poprzez usytuowanie ich w analogicznym miejscu na pierwszej kondygnacji spowoduje wyodrębnienie drugiego mieszkania na drugiej kondygnacji i trzeciego mieszkania na kondygnacji poddasza. Taka pozornie nieistotna zmiana spowoduje, iż w każdym z budynków zostaną usytuowane trzy lokale mieszkalne, co zmieni sposób użytkowania każdego budynku na budynek wielorodzinny. Taka zmiana sposobu użytkowania pozostanie w sprzeczności z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej zabudowy z dnia 28.11.2012 r. Podniósł również, że organ prowadzący postępowanie nie zbadał tego projektu w niezbędnym zakresie, w szczególności w zakresie jego rzeczywistej zgodności z warunkami decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 jednolity tekst) - zwanej dalej kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 jednolity tekst) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego przepisu. Również w orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska, co wynika właśnie z treści art. 35 ust. 1 ustawy i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy

Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant. Zostało złożone oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Wszyscy projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Analizę projektu budowlanego przeprowadzono w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Z analizy akt sprawy wynika, że budynki projektowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zostały usytuowane, w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiednich, zgodnie z przepisami.

Rozpatrując zarzuty podnoszone w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jak i lokalizacja projektowanych budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej są zgodne z warunkami decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Zaprojektowane budynki posiadają trzy kondygnacje nadziemne oraz podpiwniczenie. W podpiwniczeniu każdego budynku zaprojektowane zostały dwa miejsca garażowe, w parterze budynku znajduje się jeden lokal mieszkalny, natomiast drugi lokal mieszkalny - wydzielony i mający odrębne wejście - stanowi mieszkanie dwupoziomowe zajmujące swą powierzchnią piętro z użytkowym poddaszem. Każdy z budynków jest więc budynkiem jednorodzinnym. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika natomiast z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o

zabudowie jednorodzinnej należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Zatem argument, że organ administracji nie dokonał prawidłowej oceny zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje uzasadnienia, zaprojektowane zostały budynki jednorodzinne (dwulokalowe). Możliwość ewentualnej przebudowy budynków w przyszłości czy też zmiany sposobu użytkowania nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

Analizując zgodność projektowanych obiektów w odniesieniu do kolejnych warunków decyzji o warunków zabudowy uznał, że projekt te wypełnia, co prowadzi do wniosku, że warunek z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego jest spełniony. Usytuowanie budynku jest zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t.). Ocenił również, że inwestycja nie powoduje naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zaprojektowano odprowadzenie wody opadowej do kanalizacji opadowej. Ścieki kanalizacji sanitarnej odprowadzane są do szczelnego zbiornika ścieków.

Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę. W projekcie budowlanym znajdują się stosowne oświadczenia i uzgodnienia oraz zapewnienia możliwości, wraz z warunkami, podłączenia projektowanego budynku do sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej (karta [...], [...], tom I proj. budowlanego), elektrycznej (karta [...], tom I proj. budowlanego) i gazowej (karta [...], tom I proj. budowlanego). Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 27 marca 2014 r. (znak: [...]), cyt.: "dojazd do projektowanego zamierzenia zapewni droga publiczna jaką jest ul. [...] (dz. nr [...]) poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji." Decyzją Prezydenta Miasta wydaną 8 maja 2014 r. znak: [...] zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem udzielenie pozwolenia na budowę jest prawidłowe. Inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P., zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

• art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku gruntownego zebrania, analizy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

• art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,

b) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego wniosku, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, mimo, że faktycznie są to budynki mieszkalne wielorodzinne,

• art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez brak należytej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, natomiast czterokrotnie odmówiono mu wydania takiej decyzji dla inwestycji o bardzo zbliżonych parametrach do obecnie procedowanej, lecz stanowiących budynki wielorodzinne. Skarżący zarzucił organom administracyjnym obydwu instancji naruszenia przepisów art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Skoro bowiem skarżący nabrał przekonania na podstawie negatywnych dla inwestora rozstrzygnięć odnośnie braku możliwości budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na przedmiotowym terenie, to uznanie za zgodny z decyzją o ustaleniu warunków budowy projektu załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, z całą pewnością podważa zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej.

Ponadto skarżący zarzuca organowi administracyjnemu drugiej instancji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi w wyniku braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku gruntownego zebrania, analizy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próby szczegółowej wykładni przepisów określających definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z całą pewnością te naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego należy zastanowić się nad wykładnią pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny", w szczególności w kontekście stwierdzenia ustawodawcy, że budynkiem jednorodzinnym będzie jedynie taki budynek, w którym "dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych". Biorąc zatem wykładnię językową tego sformułowania w ustawowej definicji, należałoby przyjąć, że ustawodawcy chodziło o ilość mieszkań, jakie można potencjalnie urządzić w danym budynku mieszkalnym, a nie ilość mieszkań faktycznie urządzonych w budynku. Za takim rozumieniem pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny" przemawia również wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane albowiem odmienna interpretacja przyjęta przez Wojewodę prowadziłaby do wniosku, że to właściciel budynku decyduje o zakwalifikowaniu budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego, czy wielorodzinnego. Przyjmując wykładnię organu administracyjnego drugiej instancji można byłoby sobie wyobrazić taką sytuację, w której przy połączeniu mieszkań w budynku mieszkalnym wielorodzinnym np. składającym się np. z 10 mieszkań i urządzeniu z nich jednego lub dwóch dużych mieszkań, budynek ten stałby się budynkiem jednorodzinnym. Z całą pewnością nie taka była intencja ustawodawcy co do kryteriów rozróżnienia tych dwóch rodzajów budynków mieszkalnych. Dlatego też - zdaniem skarżącego - konieczne jest stosowanie w tym wypadku obiektywnego kryterium jakim jest możliwość urządzenia mieszkań, a zatem ustalenie, ile mieszkań w danym budynku może być urządzone i na tej podstawie klasyfikowanie budynków jako jednorodzinnych lub wielorodzinnych. Jak pokazuje to niniejsza sprawa, opieranie się na kryterium wynikającym z urządzania poszczególnych lokali mieszkalnych może być zawodne. Tym bardziej, iż dopiero na etapie ustanawiania samodzielnych lokali mieszkalnych, mieszkania te są prawnie wyodrębniane, przez co nie ma przeszkód - bez istotnych zmian w projekcie - utworzenie większej ilości mieszkań niż wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę.

Uzasadnione wątpliwości Skarżącego dotyczą również kwestii linii wysokiego napięcia 110kV, która przebiega bezpośrednio nad terenem planowanej inwestycji. Okoliczność ta była podnoszona przez Skarżącego w postępowaniu administracyjnym oraz sądowo-administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wtedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2013 roku sygn. akt II SA/Kr 903/13 wskazał, że "kwestia ta nie jest rozpatrywana na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz będzie przedmiotem ustaleń na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę". Ponownie zwrócenia uwagi wymaga, że w aktach sprawy znajduje się m.in. opinia zakładu energetycznego, w której stwierdzono, że "według informacji inwestora przewiduje się budynek z płaskim dachem", natomiast z projektu wynika, że kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 40°. Zgodnie z normą PN-EN-50341-1 przyjmuje się, że odległość zabudowy od linii napowietrznej o napięciu 110kV powinna wynosić co najmniej 4,9 m (ta odległość zależy od łatwopalności materiałów, z których został wybudowany i wykończony dom). Jeśli zaś chodzi o odległości w pionie, to nie zaleca się w ogóle, żeby taka linia przebiegała nad dachami domów. Jednak jeśli taka sytuacja już wystąpi, wtedy dla napięcia 110kV musi być zachowana odległość co najmniej 6,5m. Ta istotna okoliczność została kompletnie pominięta i brak jest wyników analizy możliwości zabudowy z uwagi na istniejącą linię wysokiego napięcia 110 kV przy uwzględnieniu powołanej normy, jak również innych norm. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyłączenia terenów spod zabudowy z powodu przebiegu sieci infrastruktury powinny znajdować się planach zagospodarowania przestrzennego, który w tym wypadku nie istnieje.

Rozważenia wymaga także, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, w szczególności § 55 ust. 1, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 30 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 110 kV. W świetle tego przepisu niemożliwe jest przeprowadzenie przedmiotowego procesu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisami art.33 ust.1 i 34 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290), stanowiącymi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". "Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę".

Nadto wskazać należy na treść przepisu art.35 ustawy, który nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji, a który organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę winien zastosować. Stanowi on, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (ust.1). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust.3).

W podstawie prawnej decyzji nie został wymieniony również art.34 ust 1 – 3.

Przepis ten stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontrolowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji pod nazwą: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...] Ś. przy ul. [...] w K. wraz ze zjazdami z działki nr [...] obr.[...] Ś. (ul. [...]) na teren inwestycji". W decyzji wskazano, że sposób zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną nastąpi zgodnie z warunkami dysponentów sieci. Projekt budowlany opracowano dla inwestycji "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi wod.- kan., c.o., gazu i energii elektrycznej, przebudowy i budowy sieci wodociągowej, budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowy zjazdu i drogi wewnętrznej" na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Spór dotyczy interpretacji przepisów definiujących budynek jednorodzinny i lokal mieszkalny oraz zakresu oceny projektu budowlanego. Sprowadza się zatem do oceny czy zaprojektowane budynki zawierają dwa czy trzy lokale mieszkalne.

Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia definicji prawnych wskazanych wyżej pojęć. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 2a) ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z definicji tej wynika zatem zakazu wydzielania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. W innych przepisach prawa brak jest odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2015.1892). Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w prawie budowlanym nawiązuje jednak do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych", co stanowi domenę tej właśnie ustawy. Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. Zgodnie z przepisem art.2 ust.2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.

Z powyższych definicji ustawowych wynika, że istotne jest aby lokal mieszkalny był w obrębie budynku wydzielony trwałymi ścianami. Również w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 z późn.zm.) znajduje się zapis, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Definicje te nie odwołują się zatem do kryterium odrębnego wejścia, przyjętego przez projektanta i przez organ jako argument uznania pomieszczeń na I piętrze i poddaszu jako jednego lokalu.

W świetle powyższego definicję "mieszkania" zawartą w przepisie § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 ), a którą błędnie zinterpretowały organy, wykładać należy zgodnie z wyżej przytoczoną definicją zawartą w ustawie o własności lokali. Przepis rozporządzenia nie może być określać dalszych warunków definicji lokalu mieszkalnego niż stanowi to ustawa. Oznacza to, że sformułowanie rozporządzenia "odrębne wejście" nie może być utożsamiane z zaprojektowaniem drzwi w tym czy innym miejscu. Istotne jest, by lokal posiadał wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wejście oznacza zatem konstrukcyjny otwór w trwałej ścianie umożliwiający dostanie się do środka.

Rację ma skarżący, że to organ winien decydować o kwalifikacji budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego, czy wielorodzinnego. Przyjmując wykładnię organu administracyjnego drugiej instancji można sobie wyobrazić taką sytuację, w której przy połączeniu mieszkań w budynku mieszkalnym wielorodzinnym np. składającym się np. z 10 mieszkań i urządzeniu z nich jednego lub dwóch dużych mieszkań, budynek ten stałby się budynkiem jednorodzinnym. Organ nie może uchylić się od tego obowiązku stwierdzając, że "kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego przepisu. Również w orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska, co wynika właśnie z treści art. 35 ust. 1 ustawy i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy". Nie może być tak, że wrysowanie przez projektanta drzwi w środku podestu klatki schodowej na poziomie I piętra spowoduje ocenę, że budynek ma dwa mieszkania, a wrysowanie ich w ścianie przylegającej do klatki schodowej, pomiędzy pomieszczeniami łazienki i garderoby, że powstaną trzy lokale mieszkalne.

Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (art.6, 7, 8 k.p.a.) organy administracji są zobowiązane stać na straży praworządności i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie mogą tolerować obchodzenia prawa.

Porównanie rysunków projektu znajdujących się na k. [...] i [...] (budynki 1,2) oraz k. [...] i [...] (budynki 3 i 4) tomu II, przedstawiających rzuty I piętra i poddasza pozwala stwierdzić, że układ pomieszczeń na poddaszu jest dokładnym odwzorowaniem pomieszczeń na I piętrze (odrębna łazienka, odrębny aneks kuchenny w największym pokoju). Nadto, zauważyć należy, że jak wynika z rysunków na stronach [...] i [...] wejścia do klatek schodowych budynków znajdują się na elewacjach bocznych na poziomie parteru. Za tymi wejściami znajdują się przylegające do ścian bocznych budynków dwubiegowe klatki schodowe. Na rysunku ze strony [...] – rzut parteru budynków nr 1 i 2 – opisano wejście do lokali nr 1 i nr 3 (zresztą odmiennie niż tabelkach z zestawieniem powierzchni – nr 1 w budynku nr 1 i nr 1 w budynku nr 2 ). Na rysunku na stronie [...] – rzut piętra - zaznaczono wejścia do lokali nr 2 i 4 (zresztą odmiennie niż tabelkach z zestawieniem powierzchni – nr 2 w budynku nr 1, nr 2 w budynku nr 2). Jak wynika z rysunku rzutu I piętra drzwi zewnętrzne do mieszkania zostały zaprojektowane równolegle do biegu schodów w klatce schodowej, na podeście między jednym biegiem schodów a drugim. Co istotne, na stronach nr [...] i [...] przedstawiających rzut parteru i I piętra, w osobnych rubrykach, poza łączną powierzchnią lokali mieszkalnych w budynkach nr 1 i 2, uwzględniono pozycję: komunikacja o powierzchni 9,56 m kw. Na rysunkach powierzchnię tę wpisano również w pomieszczeniach opisanych jako klatka schodowa. Powierzchnia lokali mieszkalnych na piętrze, pomimo zaprojektowania zewnętrznych drzwi mieszkań w połowie podestu schodów, nie obejmuje połowy powierzchni podestów. Świadczy to o tym, że klatki schodowe są odrębnym pomieszczeniem, nie stanowiąc w żadnej części fragmentów mieszkań. Potwierdza to również rzut poddasza. Górny podest klatki schodowej nie został wliczony do powierzchni mieszkania ani na poddaszu ani na I piętrze.

Mając na uwadze przytoczone wcześniej definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokalu mieszkalnego ocenić należy, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wydana została dla budynków jednorodzinnych, czyli z co najwyżej dwoma lokalami mieszkalnymi. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że w każdym z budynków zaprojektowano po trzy lokale mieszkalne, co oznacza, że budynki nie mogą być uznane za budynki jednorodzinne. Nie można zgodzić się z oceną organów, że zaprojektowane zostały budynki jednorodzinne - dwulokalowe. Wskazać również należy, że zaproponowana w skardze wykładnia sformułowania: "dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych" oznacza, że ustawodawcy chodziło o ilość mieszkań, jakie można potencjalnie urządzić w danym budynku mieszkalnym, a nie ilość mieszkań faktycznie urządzonych w budynku nie jest prawidłowa. Nie chodzi bowiem o potencjalną możliwość urządzenia mieszkania, ale o faktycznie wydzielone w obrębie budynku, trwałymi ścianami, pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, które służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Ocenić zatem należy, że decyzja narusza przepis art.35 ust.3 prawa budowlanego, nakazujący organowi nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie - wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymi nieprawidłowościami są m.in. niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie zatem uchybienie to nawet nie tyle mogło mieć, co miało, istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć również należy, że projekt budowlany powinien m.in. zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne.

Zgodnie zaś z przepisem § 3 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 z późn.zm.) na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić:

1) nazwę, adres i kategorię obiektu budowlanego oraz jednostkę ewidencyjną, obręb i numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany;

2) imię i nazwisko lub nazwę inwestora oraz jego adres;

3) nazwę i adres jednostki projektowania;

4) imię, nazwisko, numer uprawnień, specjalność oraz podpis projektanta, oraz imiona i nazwiska osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy;

5) spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Jeżeli projekt architektoniczno-budowlany podlega sprawdzeniu, na stronie (stronach) tytułowej należy zamieścić imiona i nazwiska osób sprawdzających projekt, wraz z podaniem przez każdą z nich specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, datę i podpisy. Stosownie do przepisu § 5 rozporządzenia wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być ponumerowane. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu. Według przepisu § 6 rozporządzenia projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu.

W myśl § 8 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Część opisowa powinna m.in. określać:

1) przedmiot inwestycji, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia, a w razie potrzeby kolejność realizacji obiektów;

2) istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania;

3) projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;

4) zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

Część rysunkowa powinna m.in. określać:

1) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową;

2) układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych;

3) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów;

Jak stanowi zaś § 10 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność.

Stosownie zaś do przepisu § 11 opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien m.in. określać - w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokali mieszkalnych - zestawienie powierzchni użytkowych obliczanych według Polskiej Normy, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 9, z uwzględnieniem zasady, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien także określać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym:

a) instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe,

b) instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną,

c) instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych

- wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach.

Zatwierdzony projekt budowlany wymogów tych nie spełnia.

Tom I projektu nie zawiera spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy. Strona nr 30 wszyta jest odwrotnie. Projekt zagospodarowania terenu w zakresie przebudowy sieci wodociągowej został sporządzony na czarno-białej kserokopii mapy (k.[...]), niezbyt czytelnej. Ta sama uwaga dotyczy projektu zagospodarowania w zakresie budowy sieci wodociągowej (k.[...]) oraz kanalizacji sanitarnej (k.[...]).

Projekty te nie spełniają wymogu, że część rysunkowa projektu budowlanego powinna przedstawiać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, oraz układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów.

Brak rysunków obejmujących przyłącza wodne, gazu i energii elektryczne.

Zauważyć w tym miejscu należy, że stosownie do znowelizowanego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.443) przepisu art. 29 prawa budowlanego (obowiązującego od 28 czerwca 2015 r.) nie wymaga pozwolenia na budowę budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych. Jak wynika ze stanowiska T. (k.[...] akt administracyjnych) dostarczenie energii elektrycznej do projektowanej inwestycji wymaga przebudowy sieci.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało w dniu 3 lutego 2015 r.

Wydane pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, energii elektrycznej oraz przebudowy sieci energii elektrycznej, jak również kanalizacji opadowej.

Tom II projektu budowlanego nie został oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Strony projektu są luzem, zostały nieprawidłowo ponumerowane. Brakuje strony nr [...], [...], są 2 strony oznaczone nr [...], 2 strony oznaczone nr [...] (druga z nich była wszyta odwrotnie), strony [...] – [...] są nieprawidłowo sporządzonymi kserokopiami.

Strona [...] projektu jest sporządzona na niezbyt czytelnej kserokopii oraz nieprawidłowo opisana. Nazwy pomieszczeń w budynku nr 4 nie zostały poprawnie wpisane - są lustrzanym odbiciem słów umieszczonych na rzucie budynku nr [...]. Rzuty parteru, I pietra i poddasza są sporządzone na niezbyt czytelnych kserokopiach, w szczególności dotyczy to zestawień powierzchni. Np. powierzchnię łazienki w lokalu nr 2 w budynku nr 1 można odczytać jako 1,57 m kw., podczas gdy w samym tym pomieszczeniu wpisano 4,57.

Projekt w takiej formie, z takimi niedokładnościami i sprzecznościami, ze złą numeracją, fragmentami nieczytelny – nie powinien zostać zatwierdzony.

W opisie projektu zagospodarowania działki wskazano, że przyłącze energii elektrycznej, przyłącze gazu, wody i kanalizacji będą przedmiotem odrębnego opracowania i nie są objęte wnioskiem. Nie wspomniano o konieczności przebudowy sieci energii elektrycznej.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z przepisem art. 33 ust.1 ustawy Prawo budowlane, wymienionym w podstawie prawnej decyzji, "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego".

Problem sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy projektowana inwestycja może funkcjonować samodzielnie bez zapewnienia dostaw energii elektrycznej, doprowadzenia wody, odprowadzenia ścieków oraz gazu, przy czym dla mediów tych instalacje wewnętrzne zostały objęte projektem. Poglądy orzecznictwa w kwestii konieczności objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu również przyłączy do niego nie są jednolite.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 29a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364), budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustaw o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 1 i 2 art. 29a). Uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy jednakże wyłącznie budowy przyłączy (a nie sieci).

Stosownie zaś do przepisu art. 3 pkt 11) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2012.1059 j.t. z późn.zm.) sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl przepisu art.7 ust.1 ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Zgodnie z ust.8 1 omawianego przepisu "przez realizację przyłączenia urządzeń, instalacji lub sieci do sieci elektroenergetycznej lub do sieci ciepłowniczej rozumie się budowę odcinka lub elementu sieci służącego do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu ubiegającego się o ich przyłączenie do sieci elektroenergetycznej lub do sieci ciepłowniczej, z pozostałą częścią sieci". "Przyłączany podmiot jest obowiązany umożliwić przedsiębiorstwu energetycznemu, o którym mowa w ust. 1, w obrębie swojej nieruchomości budowę i rozbudowę sieci w zakresie niezbędnym do realizacji przyłączenia oraz udostępnić pomieszczenia lub miejsca na zainstalowanie układów pomiarowych, na warunkach określonych w umowie o świadczenie usługi przyłączenia do sieci (ust.12). Obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci nie ma charakteru bezwarunkowego. Aktualizuje się wówczas, gdy istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci oraz gdy podmiot żądający przyłączenia do sieci spełnia warunki przyłączenia do sieci. Roszczenie przysługuje w konsekwencji nie każdemu podmiotowi, który chce się przyłączyć do sieci, a tylko takiemu podmiotowi, który spełnia warunki przyłączenia do sieci (a przynajmniej po zadeklarowaniu przez dany podmiot, że akceptuje wydane warunki przyłączenia, skoro warunki przyłączenia do sieci można ustalić dopiero po podpisaniu umowy przyłączeniowej i wykonaniu inwestycji określonych w warunkach przyłączenia) oraz tylko dla takiej instalacji, dla której istnieją wspomniane w art. 7 ust. 1 p.e. techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia (por. wyrok SN z dnia 8.05.2014 r. sygn. III SK 46/13, baza Lex nr 1482418). Uzupełniająco wskazać także należy, że stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U.2007.93.623) przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a miejsce przyłączenia to punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1lit.a) prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Stosownie do treści art. 3 pkt 9 prawa budowlanego (zawierającego definicję legalną "urządzenia budowlanego") przyłącza są urządzeniami technicznymi związanymi z obiektami budowlanymi, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektów zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie zaś z przepisem art.29 ust.1 pkt 20) prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Z definicji zawartej w art.3 pkt 6 ustawy wynika natomiast, że sformułowanie ustawowe "budowa" odnosi się tylko do wykonywania obiektu budowlanego.

Dlatego też przepis art.29 ust.1 pkt 20) odnosi się do budowy przyłączy stanowiących odrębne obiekty budowlane, a nie urządzenia techniczne. W przypadku projektowania inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, dla której prawidłowego funkcjonowania konieczne jest wykonanie przyłączy, winny one być objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wykładnia przepisu art.29 ust.1 pkt 20) ustawy dokonywana łącznie z przepisem art.33 ust.1, prowadzi do takiego samego wniosku. Dopuszczenie bowiem w pewnych sytuacjach trybu zgłoszeniowego nie może wyłączać konieczności stosowania art.33 ust.1 zdanie pierwsze ustawy.

Nie może być tak, że kwestia zapewnienia dostawy mediów będzie zostawiona na później. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, po których mają przebiegać przewody zapewniające projektowanemu budynkowi dostawę mediów. Oznaczałoby to bowiem staranie się o uzyskanie takiego prawa dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, na przykład w drodze żądania ustanowienia służebności gruntowych.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.02.2013 r. sygn. II OSK 896/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.05.2014 r. sygn. II SA/Gi 1700/13), że "przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu", a "realizując przyłącze inwestor może wybrać tryb jego realizacji, a mianowicie, dokonać zgłoszenia w trybie art. 30 prawa budowlanego, bądź też skorzystać z trybu, wskazanego w art. 29 a ust. 1 ustawy. Jednak taki uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy wyłącznie przyłączy. Budowa sieci nie została bowiem zwolniona od wymogu uzyskania.

W kontrolowanej sprawie w projekcie przebudowy sieci wodociągowej wskazano, że opracowanie (k.[...]) obejmuje przebudowę sieci od punktu [...] do punktu [...], a w projekcie budowy sieci wodociągowej wskazano, że obejmuje on budowę sieci od punktu [...] ho [...] (k.[...]). W obydwu opracowaniach zastrzeżono, że przyłącza wody będą objęte odrębnym opracowaniem.

Zatwierdzony projekt obejmuje również projekt budowy sieci kanalizacyjnej, z tym samym zastrzeżeniem, że przyłącza będą objęte odrębnym opracowaniem.

Projekt nie obejmuje zewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej. Zauważyć w związku z tym należy, że w warunkach przyłączenia (k.[...]) T. wskazał, że przyłączenie obiektu do sieci wymaga budowy przyłącza od istniejącej linii napowietrznej, a w zakresie przebudowy sieci – wymiany transformatora w stacji Nr [...]. Dysponent sieci gazowej podał, że możliwe jest włączenie do czynnej sieci gazowej w ulicy [...]– działka [...]. Działka ta nie została objęta pozwoleniem na budowę

Organy nie ustaliły, czy dla zapewnienia dostawy energii elektrycznej i gazu do projektowanej inwestycji wystarczająca jest budowa przyłącza, czy też konieczna jest budowa sieci. Okoliczność ta winna być ustalona przez organ budowlany. Po ustaleniu tego faktu rzeczą organu było dokonanie oceny, czy zgodne z art.33 ust.1 prawa budowlanego było nieobjęcie wnioskiem budowy energetycznej linii kablowej oraz czy projektowana inwestycja może funkcjonować samodzielnie bez energii elektrycznej. To samo dotyczy przyłączy wodnych i kanalizacyjnych. W tym zakresie Sąd nie może wypowiedzieć się co do ewentualnego naruszenia art.33 ust.1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przy stwierdzeniu naruszeń przepisów postępowania byłoby to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Wobec powyższego podzielić należy zarzut skargi, z przyczyn wyżej omówionych, o naruszeniu przez organ przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Powyższe przesądza już o wadliwości zaskarżonych decyzji.

Jak już wcześniej podano, w myśl art.145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej przedstawione argumenty wskazują na ziszczenie się tych przesłanek.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.