I GSK 786/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-07-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 916/22	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 § 4, art. 193; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1483; art. 207; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 916/22 w sprawie ze skargi O. Sp. z o. o. w P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 10 października 2022 r. nr 3440/FS/2022 w przedmiocie zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz O. Sp. z o.o. w P. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 916/22, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w P. (strona skarżąca, spółka, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (skarżący kasacyjnie, organ, Zarząd) z dnia 10 października 2022 r., nr 3440/FS/2022 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020; w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: RPO WŚ), w sytuacji gdy beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne w zakresie kwalifikowalności, co w konsekwencji stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), w następstwie czego zgodnie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.), niekwalifikowalne środki winny podlegać zwrotowi;

2. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia procedur określonych umową o dofinasowanie ani Wytycznych, bowiem skarżąca działała w dobrej wierze i z należytą starannością, a w konsekwencji tego nie mogła być zobowiązana do zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne w zakresie kwalifikowalności, kwalifikując na podstawie oświadczeń 9 uczestników do projektu, którzy nie spełniali kryteriów udziału w projekcie, przy czym faktu tego w ogóle nie kwestionował, co uznać należy za brak dochowania należytej staranności w weryfikacji podstawowego kryterium uczestnictwa w projekcie i zaniechanie jego jakiejkolwiek weryfikacji, co w konsekwencji stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, w następstwie czego zgodnie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., niekwalifikowalne środki winny podlegać zwrotowi;

b) błędną wykładnię 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, poprzez uznanie, że nie zaistniał związek przyczynowo - skutkowy między działaniem a zaniechaniem beneficjenta a stwierdzoną nieprawidłowością, a beneficjent nie miał obowiązku weryfikacji oświadczeń uczestników, co wyklucza zastosowanie § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w sytuacji gdy poprzez zaniechanie beneficjenta w zakresie braku weryfikacji oświadczeń uczestników w zakresie ich statusu na rynku pracy doszło do nieprawidłowości, co zostało stwierdzone podczas audytu Europejskiego Trybunału Audytowego, czyli zgodnie z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie - na podstawie czynności kontrolnych uprawnionych organów, a także wykazane (posiłkując się pojęciami cywilistycznymi zastosowanymi w sprawie przez Sąd) w toku postępowania administracyjnego;

c) błędną wykładnię 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust.1 oraz ust. 4 umowy o dofinansowanie, poprzez uznanie, że mimo tego, że wskazane zapisy umowy zobowiązywały beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością, w tym zgodnie z obowiązującymi Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności, które w wersji obowiązującej beneficjenta w czasie realizacji projektu przewidywały potwierdzenie udziału w projekcie właściwym dokumentem, tj. oświadczeniem lub zaświadczeniem, przedłożone oświadczenia miały moc równą urzędowym zaświadczeniom a późniejsza ich weryfikacja w ramach audytu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (dalej: ETO) nie mogła "obciążać" beneficjenta działającego w dobrej wierze, w sytuacji gdy zarówno podczas audytu ETO, jak i w toku postępowania administracyjnego uprawnione do kontroli organy wykazały, że beneficjent nie realizował projektu z należytą starannością, bowiem w żaden sposób nie zweryfikował oświadczeń uczestników projektu, mimo tego że specyfika grupy docelowej uczestników projektu (mi.in. osób z chorobą alkoholową) mogła stanowić podstawę do wymagania przez beneficjenta zgodnie z obowiązującymi wytycznymi zaświadczeń a uprawnione do kontroli wydatkowania środków unijnych organy w tym ETO mają umocowanie do weryfikacji prawidłowej realizacji projektów także po okresie realizacji projektu, bowiem są powołane mocą prawa unijnego i ustaw krajowych do takiej kontroli, zatem uznanie przez Sąd, że późniejsza weryfikacja przez ETO przedłożonych w projekcie oświadczeń nie mogła obciążać beneficjenta działającego w dobrej wierze, nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa unijnego jak i krajowego;

d) błędną wykładnię 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z podrozdziałem 8.2. pkt 2 lit. a wytycznych, poprzez uznanie, że beneficjent nie był zobowiązany do weryfikacji złożonych przez uczestników oświadczeń, a także nie miał realnych możliwości takiej weryfikacji, mimo tego, że zgodnie z brzmieniem podrozdziału 8.2. pkt 2 lit. a wytycznych spełnienie kryteriów kwalifikowalności uczestników projektu potwierdzane było właściwym dokumentem, tj.: oświadczeniem lub zaświadczeniem, to beneficjent jest autorem wniosku o dofinansowanie projektu i to on jest odpowiedzialny za jego prawidłową realizację zgodnie z obowiązującymi procedurami i weryfikację złożonych oświadczeń, co było możliwe zgodnie z ustaleniami ETO i organu;

e) błędną wykładnię 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z podrozdziałem 6.2. pkt 3 wytycznych, poprzez powiązanie braku możliwości uznania wydatków w projekcie za niekwalifikowalne z brakiem odpowiedzialności za złożenie przez uczestników oświadczeń sprzecznych ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy to na beneficjencie ciążył obowiązek dochowania należytej staranności w zakresie realizacji projektu w tym odpowiedniej weryfikacji grupy docelowej, a brak takowej obciąża beneficjenta brakiem weryfikacji oświadczeń uczestników m.in. z chorobą alkoholową, a tym samym uznaniem wydatków w projekcie za niekwalifikowalne.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca spółka nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnej. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej. Jednakże z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich wzajemna korelacja zasadnym jest rozpoznanie ich łącznie. Tym bardziej jest to uzasadnione, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy beneficjent dopuścił się naruszenia procedur, a co za tym idzie, czy zaistniały przesłanki do zwrotu części dofinansowania do projektu na mocy art. 207 u.f.p.

W rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym faktem jest to, że strona skarżąca zawarła umowę z 14 marca 2017 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach RPO WS na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: EFS). Do wyżej wskazanej umowy w dniach 4 października 2017 r. oraz 3 lipca 2018 r. zostały zawarte aneksy. Projekt był realizowany w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. Bezspornym jest także fakt, że dziewięciu uczestników projektu finansowanego na postawie umowy nie spełniało jego wymogów, tj. nie byli bezrobotni lub bierni zawodowo, co organ ustalił na podstawie wyników audytu przeprowadzonego przez ETO, kwestionując posiadane przez beneficjenta oświadczenia potwierdzające fakt pozostawania bez pracy w okresie realizacji projektu. Organ administracji publicznej podkreślił, opierając się na wyniku audytu ETO, że we wszystkich przypadkach status bezrobotnego ustalano wyłącznie na podstawie oświadczeń składanych przez uczestników.

W okresie realizacji projektu obowiązywała wersja wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: wytyczne), która weszła w życie 23 sierpnia 2017 r. i była aktualna do 9 września 2019 r. Zatem to ona obowiązywała w chwili zakończenia realizacji projektu, to jest 25 lutego 2019 r. i ta treść wytycznych wiązała spółkę. Pamiętać bowiem należy, że § 4 ust. 1 umowy zobowiązał beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością, w tym zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi m. in. z wytycznych. Natomiast § 4 ust. 4 umowy stanowił, że przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu beneficjent zobowiązuje się stosować przepisy prawa unijnego i krajowego oraz aktualną treść wytycznych. Powyżej przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że w momencie realizacji projektu oświadczenie złożone przez uczestnika stanowiło wystarczający warunek do uznania go za osobę spełniającą wymogi do objęcia projektem. Dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że " ... Oznacza to, że strona skarżąca dopuszczając uczestników do projektu na podstawie złożonych oświadczeń działała zgodnie z obowiązującymi ją wówczas wytycznymi. Nie sposób zatem podzielić poglądu organu, przypisującego stronie skarżącej odpowiedzialności za złożenie przez uczestników oświadczeń sprzecznych ze stanem faktycznym.".

Z twierdzeń spółki wynika, że podjęła czynności zmierzające do weryfikacji sytuacji wszystkich uczestników projektu na lokalnym rynku pracy, wysyłając stosowne pisma do powiatowych urzędów pracy oraz oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. i w K. z prośbami o stosowne informacje o tych osobach w kontekście ich statusu - zatrudnienia lub bezrobotnego. Jednakże stanowiska zajęte przez te instytucje były odmowne i jednoznacznie wskazywały, że ze względu na obowiązujące przepisy RODO strona skarżąca nie może takich informacji uzyskać. Okoliczność ta wskazuje na to, że beneficjent pozbawiony był skutecznych narzędzi umożlwiających skuteczną weryfikację statusu uczestników projektu i mógł ją przeprowadzić jedynie na podstawie złożonych przez uczestników oświadczeń. Dopiero wersja wytycznych, obowiązująca od 1 stycznia 2021 r., dodała kolejne jednostki redakcyjne – tj. podrozdział 8.2 ust. 6-8. Zapisy te rzeczywiście zobowiązują do kwalifikowania uczestników projektu bezrobotnych lub biernych zawodowo wyłącznie na podstawie zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub urzędów pracy. Jednakże wersja ta nie ma zastosowania do projektu realizowanego przez stronę skarżącą. Dlatego też nie można zaakceptować stanowiska organu, obarczającą spółkę odpowiedzialnością za złożenie przez uczestników oświadczeń sprzecznych ze stanem faktycznym.

Mając powyższe na uwadze oraz regulację zawarte w art. 184 u.f.p. i art. 207 u.f.p., zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że skoro " ... strona skarżąca działała z należytą starannością i w dobrej wierze, nie dopuściła się naruszeń umowy ani wytycznych tym samym nie mogła być zobowiązana do zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p.".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.