I OSK 1713/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-08	
Data wpływu	2022-09-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 131/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572; § 6 ust. 1, § 71 ust. 7 pkt 6 lit a; Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 6, art. 7, art. 77 21 7, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 276; art. 12b ust. 1. art. 39 ust. 1; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 131/21 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. oddalił skargę P.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263 poz. 1572), dalej: rozporządzenie pomiarowe, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

– analiza materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym powinna zostać dokonana w określonej formie i według określonych metod;

– skarżący dokonując ww. analizy powinien również odnieść się do tych materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, których nie wykorzystał;

b) § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia pomiarowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazując zakres materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych przez niego w sprawozdaniu technicznym, skarżący powinien również wskazać te materiały, które zostały mu udostępnione, a których nie wykorzystał;

c) art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276, z późn. zm.), dalej: pgk, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jednoznacznych dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych uszkodzonych lub zniszczonych a ustalonych uprzednio znaków granicznych uniemożliwia ich wznowienie bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i w konsekwencji niezastosowanie tej normy w przedmiotowej sprawie;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 12b ust. 1 pgk i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uznanie, że dokonując weryfikacji materiałów geodezyjnych pod kątem zgodności z prawem i kompletności organ miał prawo dokonać weryfikacji i oceny materiałów z państwowego zasobu geodezji i kartografii, z których korzystał skarżący, a także że dokonanie takiej weryfikacji przez organ jest działaniem w granicach prawa i w konsekwencji orzeczenie przez Sąd, że okoliczności te nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi skarżącego;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 151 ppsa polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący co nastąpiło przez niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności, z których wynikało, że skarżący dokonał analizy materiałów z państwowego zasobu geodezji i kartografii zgodnie z wymogami określonymi w § 6 ust. 1 rozporządzenia pomiarowego.

Pismem procesowym z 15 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kontroli decyzji, której mocą Inspektor utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę. Rozstrzygnięcia te umotywowane zostały brakiem przeprowadzenia przez wykonawcę analizy materiałów powyższego zasobu pod względem dokładności, aktualności i kompletności wskazującej na ich przydatność do wykonania pomiarów. W ocenie uprawnionego weryfikatora uczestniczącego w postępowaniu pominięcie tej dokumentacji w wyniku nieprzeprowadzenia analizy doprowadziło wykonawcę do przyjęcia błędnych wniosków co do przebiegu granic objętych opracowaną przez niego dokumentacją geodezyjną. W ocenie Inspektora dokumentacja zawarta w zasobie dotycząca działek objętych dokumentacją była niejednoznaczna i powinna stanowić przedmiot analizy i oceny, czy na jej podstawie możliwe jest wznowienie znaków granicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznający skargę na powyższe rozstrzygnięcie uznał, że prace wykonane przez wykonawcę przebiegły w błędnie zastosowanej procedurze wznowienia znaków granicznych. Procedura ta możliwa jest do zastosowania wyłącznie, gdy znaki geodezyjne były wcześniej osadzone w gruncie, a sporządzona dokumentacja geodezyjna w sposób jednoznaczny umożliwia odtworzenie ich położenia, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie brak było jednoznacznych dokumentów stanowiących podstawę wznowienia granic działek i usunięcia jednej z nich z ewidencji. Sąd odnotował, że prace wykonawcy zostały przeprowadzone wyłącznie na podstawie znajdującej się w zasobie dokumentacji z 1985 r., tj. z pominięciem dokumentacji z 1955 r. i 1967 r., przy czym wykonawca nie dowiódł w sposób jednoznaczny, że sprzeczność dokumentacji przyjętej dotychczas do zasobu może być usunięta w drodze analizy, która da ewentualną podstawę do wznowienia znaków granicznych.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ustawodawca jako podstawę stwierdzenia położenia znaków granicznych przyjął dokumentację znajdującą się w państwowym zasobie geodetycznym i kartograficznym z uwagi na fakt, że przyjęcie tej dokumentacji do zasobu w myśl art. 12b ust. 1 pgk podlega weryfikacji pod względem spójności i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zgodnie bowiem z tą regulacją organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: (1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: (a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów oraz (b) kompletności przekazywanych wyników, i (2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że dokumentacja, która ma zostać przyjęta do wspomnianego zasobu, musi spełniać określone standardy. Standardami takimi są wynikające m. in. z § 6 ust. 1 i § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia pomiarowego wymogi dotyczące wykorzystania materiałów znajdujących się już we wspomnianym zasobie wraz z opisem zakresu wykorzystania tych materiałów.

Z uwagi na powyższe wyjaśnić należy, że stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia pomiarowego przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Przepis ten nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów PZGiK w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zatem wykonawca robót geodezyjnych, przed każdorazowym skorzystaniem z nich, obowiązany jest do analizy materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej (WSA w Gdańsku w powołanym przez organ odwoławczy wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 156/17).

Jednocześnie zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a przywołanego rozporządzenia sprawozdanie techniczne wchodzące w skład operatu technicznego zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść powyższych przepisów wskazuje, że w ramach sprawozdania technicznego należy wskazać nie tylko jakie materiały pochodzące z zasobu zostały wykorzystane w toku opracowania operatu technicznego, ale także, jakie materiały zostały pominięte i z jakich przyczyn. Brak bowiem takiej informacji w sprawozdaniu technicznym nie pozwala na ustalenie, czy wykonawca uwzględnił wszystkie materiały znajdujące się w zasobie, ale ich nie wykorzystał z powodu stwierdzenia, że są one niedokładne, nieaktualne lub niekompletne, czy też pominął je na skutek przeoczenia, naruszając tym samym dyspozycję § 6 ust. 1 rozporządzenia pomiarowego. Zastosowanego w tym przepisie wyrażenia "wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów" nie można tłumaczyć wyłącznie jako obowiązku uzewnętrznienia pozytywnego wyniku analizy, ale należy uznać, że wskazanie to powinno obejmować także jej negatywny efekt. Tym samym nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym analiza taka może zostać przeprowadzona bez jej utrwalenia w postaci pisemnej, a jej rezultaty nie muszą być zawarte w sprawozdaniu technicznym. Interpretacja taka nie znajduje bowiem oparcia w przepisach regulujących sposób sporządzenia operatu technicznego. Zauważyć także należy, że operaty techniczne zawierające wspomniane opracowanie podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i jako takie muszą być uwzględniane w toku przygotowywania kolejnych opracowań zgodnie z § 6 ust. 1 i § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia pomiarowego. Brak zatem utrwalenia analizy, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia pomiarowego w opracowaniu przekazanym do zasobu istotnie utrudnia w późniejszym okresie przeprowadzenie oceny dokładności, aktualności i kompletności, a także ich przydatności do sporządzenia kolejnego operatu technicznego.

W świetle powyższych wywodów zarzuty naruszenia § 6 ust. 1 i § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia pomiarowego należało uznać za niezasadne. Przyjąć bowiem należało, że przekazany przez wykonawcę materiał powinien był wskazywać na ewentualne sprzeczności dokumentacji z 1985 r. z materiałami wykonanymi w 1967 r. i wyjaśnienie, że z uwagi na stwierdzony w toku analizy konflikt wykonawca pominął część dokumentacji znajdującej się w zasobie jako nieprzydatną do wykonania pomiarów.

Mając na uwadze stwierdzone braki w dokumentacji wykonawcy przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 12b ust. 1 pgk i art. 6 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo ustalił, że dokumentacja niezawierająca utrwalonego wyniku analizy, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia pomiarowego nie spełnia wymogu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja dokonana przez organ nie wykroczyła poza zakres wynikający z art. 12b ust. 1 pgk, gdyż jej przedmiotem była kompletność i zgodność z przepisami operatu przedłożonego przez wykonawcę, a nie prawidłowość dokumentów podmiotów trzecich, tj. dokumentów już znajdujących się we wspomnianym zasobie, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie trudno dopatrywać się naruszenia wynikającej z art. 6 kpa zasady praworządności.

Będące przedmiotem sporu, wykazane przez organy administracyjne uchybienia i nieprawidłowości, dotyczą wiadomości specjalnych. Ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd nie jest oczywiście możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć widomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak i zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem (vide wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 883/21 wydany również w sprawie ze skargi P.S.).

W skardze kasacyjnej zawarty został zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pgk poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jednoznacznych dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych uszkodzonych lub zniszczonych a ustalonych uprzednio znaków granicznych uniemożliwia ich wznowienie bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i w konsekwencji niezastosowanie tej normy w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pgk przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Analiza tego przepisu wskazuje, że zastosowanie tej procedury możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy pierwotne położenie przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych jest niewątpliwe. Jednocześnie jak wynika to z zacytowanego przepisu ustalenie pierwotnego położenia znaków granicznych, w tym także ustalenie stanu pewności co do ich położenia, następuje na podstawie istniejących dokumentów.

Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, na zlecenie i koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym. Jak wynika z art. 39 ust. 1 pgk, wznowienie znaków granicznych może być dokonane tylko na podstawie dokumentów, natomiast ustalenie granicy z pomocą innych środków dowodowych może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym. Gdy nie ma dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, albo w przypadku kiedy brak jest jednoznacznych dokumentów pozwalających na odtworzenie zniszczonych punktów granicznych, albowiem istniejące dokumenty zawierają rozbieżne dane co do uprzedniego położenia znaków granicznych i na podstawie tych dokumentów nie jest możliwe ustalenie pierwotnego położenia znaków granicznych, wówczas wznowienie znaków granicznych nie jest możliwe (vide wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn.. akt I OSK 2819/16).

Z tych przyczyn zarzut dotyczący naruszenia art. 39 ust. 1 pgk nie mógł być uwzględniony.

Niezasadny zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się także zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Odnotować bowiem należy, że w myśl obowiązujących przepisów w tym § 6 ust. 1 i § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia pomiarowego operat techniczny przekazywany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinien zawierać analizę materiałów zawartych w tym zasobie pod względem dokładności, aktualności i kompletności, jeżeli wyniki analizy tych materiałów wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów oraz wskazanie zakresu wykorzystania tych materiałów ze względu na uzyskane wyniki wspomnianej analizy. Przepisy te nie wymagają zatem wyłącznie przeprowadzenia analizy, ale także utrwalenia jej wyniku w sporządzanym operacie. Oznacza to, że ustalenia organów co do braku utrwalenia wyniku wspomnianej analizy w przekazanym do zasobu operacie były okolicznościami wystarczającymi do stwierdzenia negatywnego wyniku weryfikacji tego dokumentu przeprowadzanej na podstawie art. 12b ust. 1 pgk. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.