Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 stycznia 2021 r., nr GK-ONG.7220.46.2020.BM w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej oddala skargę w całości.

Sprawa dwukrotnie już była przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd. Uprzednio, wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 109/21 oraz wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 383/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA) uchylał decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej DWINGK, organ II instancji) oraz poprzedzającą decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej Starosta, organ I instancji) z dnia 29 października 2020 r., odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia [...]. Oba wskazane rozstrzygnięcia WSA uchylone zostały wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA).

Orzeczenia te zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 17 sierpnia 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych B. Z. G. (dalej skarżący) zgłosił prace geodezyjne, których celem była geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych. Szczegółowe dane odnośnie położenia obszarów zgłoszenia, sposób wskazania współrzędnych oraz powierzchnię obszaru zgłoszenia wskazano w decyzji. W dniu 19 sierpnia 2020 r. do Powiatowego Zakładu Katastralnego wpłynęło zgłoszenie uzupełniające, którym wykonawca powiększył obszar objęty zgłoszeniem: po zmianie jego powierzchnia wzrosła do 1.1604 ha. W tym samym dniu wykonawca zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i przedłożył stosowne zbiory danych.

Weryfikacja zgłoszonych prac nastąpiła dnia 8 września 2020 r. z wynikiem: 1) pozytywnym pod względem kompletności przekazanych wyników, 2) negatywnym pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tj. Dz.U.2020.2052 ze zm, dalej Pgik) oraz opracowywania wyników tych pomiarów, 3) pozytywnym pod względem spójności przekazanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organ.

Wykonawcę poinformowano o zakresie nieprawidłowości i naruszonych przepisach prawa w protokole z weryfikacji.

W dniu 8 września 2020 r. wykonawca ponownie zawiadomił o przekazaniu wyników prac, przekazując m. in. poprawione zbiory danych, a także wskazał, że nie zgadza się co do naruszenia wskazanego w pkt 6.1 protokołu. Organ nie uwzględnił stanowiska wykonawcy względem zastrzeżeń dotyczących pkt 6.1 podejmując czynności zmierzające do wydania decyzji.

Decyzją nr 990/2020 z dnia 29 października 2020 r. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...].

Odnosząc się do złożonej dokumentacji organ I instancji poinformował, że w przedmiotowej sprawie wykonawca prac geodezyjnych wskazał poprzez współrzędne poligonu zakres zgłaszanych prac geodezyjnych; poligon ten nie jest zwartym wielokątem, przypomina raczej dwa wielokąty połączone wąskim pasmem. W pasie tym nie ma żadnych obiektów budowlanych, które geodeta zinwentaryzował, czyli nie wykonał on w tym obszarze żadnych prac, które zgłosił, a zatem, jak wywodzi organ I instancji idąc za stanowiskiem Głównego Geodety Kraju, podjął próbę obejścia przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego w celu zmniejszenia wysokości opłat.

Starosta wskazał również rozbieżności w zakresie zgłoszonej pracy związane z różnymi sposobami oznaczenia obszaru zgłoszenia, wyjaśniając, że teren zgłaszany przez geodetę w zgłoszeniu prac powinien obejmować obszar, na którym będzie wykonana praca geodezyjna; obszar objęty jednym zgłoszeniem musi być obszarem jednospójnym i zwartym określonym za pomocą zamkniętego poligonu. Tymczasem łącząc kilka mniejszych obszarów cienkim przesmykiem i nie wykonując tam żadnego pomiaru wykonawca prac geodezyjnych upewnia organ, że ten wąski obszar nie jest niezbędny do wykonania celu, a służy jedynie redukcji opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, i tym samym powoduje uszczuplenie należnych Powiatowi wpływów z tytułu udostępnienia zasobu.

W protokole weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wskazano negatywny wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami: część zakresu opracowania (łącznik o szerokości ok. 2 m pomiędzy działkami) nie jest objęta pracami zgłoszonymi w celu pracy: art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik. Spowodowało to ostateczny – negatywny - wynik weryfikacji prac operatu przekazanego przez wykonawcę.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołał się skarżący zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez: 1) przekroczenie kompetencji wynikających z art. 12b ust. 1 Pgik, 2) wydanie decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z wadą polegającą na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego w przedmiotowej sprawie, 3) nieuzasadnione i sprzeczne z prawem żądanie dodatkowego odrębnego zgłoszenia pracy geodezyjnej.

Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie DWINGiK, po przedstawieniu stanu faktycznego, wyjaśnił, że decyzja odmawiająca przyjęcia do zasobu powinna być wydana w oparciu o odmienne przyczyny niż wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Za niepotwierdzony organ instancji uznał zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik, ponieważ wykonawca dokonał zgłoszenia pracy geodezyjnej na odpowiednim i prawidłowo wypełnionym formularzu oraz zastosowano odpowiednie formy określenia położenia obszaru pracy geodezyjnej. Starosta przywołał argumenty wykraczające poza zakres weryfikacji przekazanych wyników pracy geodezyjnej, a weryfikacją nie jest objęta kwestia odpłatności za udostępniane materiały zasobu.

Jednak przeprowadzone czynności weryfikacji zbiorów danych stanowiących wyniki prac geodezyjnych przekazanych przez wykonawcę wykazały naruszenie przez niego art. 12a, art. 12b ust. 1 pkt 2 Pgik oraz §36 pkt 4, §36 pkt 5, §37 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429, dalej rozporządzenie w sprawie standardów technicznych), co powoduje brak możliwości przyjęcia do zasobu dokumentacji powstałej w ramach pracy geodezyjnej, z uwagi na negatywny wynik weryfikacji zarówno w zakresie kompletności przekazanych rezultatów pracy geodezyjnej, jak i wykonania pomiarów oraz opracowania wyników tej pracy geodezyjnej.

Wadliwe zastosowanie przez wykonawcę: 1) art. 12a Pgik polega na braku dokumentacji z pracy geodezyjnej na wskazanych działkach; 2) art. 12b ust. 1 pkt 2 Pgik w związku z §35 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na braku spójności pomiędzy przekazanym przez wykonawcę operatem technicznym, a odpowiednimi plikami danych; 3) §36 pkt 4 w związku z §36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na braku stosownego szkicu polowego; 4) §37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na niezgodności sprawozdania technicznego z zakresem pracy geodezyjnej; 5) §36 pkt 5 w związku z §15 oraz §6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych polega na braku w wykazie pomierzonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych.

W odniesieniu do zarzutów wniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty, organ II instancji uznał je za uzasadnione, ponieważ organ I instancji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji błędnie przyjął naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 3 Pgik. Ponadto Starosta w uzasadnieniu swojego stanowiska wykroczył swoją argumentacją poza zakres weryfikacji przekazanych wyników pracy geodezyjnej. Weryfikacją jest objęta zgodność z przepisami dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz kompletności przekazywania wyników oraz spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez organy administracji. Weryfikacją nie jest natomiast objęta kwestia odpłatności za udostępnianie materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że kwestionowaną decyzję Starosty należy utrzymać w mocy, pomimo wskazania innych przesłanek, uzasadniających konieczność odmowy przyjęcia do zasobu przedmiotowych zbiorów danych i innych materiałów przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych.

Skargą do tutejszego Sądu zakwestionowano decyzję organu II instancji i wniesiono o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 109/21) WSA we Wrocławiu uchylił decyzję Starosty, jak i decyzję DWINGIK.

Za istotne dla sprawy Sąd uznał przepisy art. 12 ust. 6-8 Pgik regulujące następstwa negatywnego wyniku weryfikacji i postępowanie organu w takim przypadku. Zdaniem Sądu DWINGIK nie sporządzając protokołu i nie przekazując go wykonawcy, a jedynie informując go o przeprowadzonej ponownie weryfikacji, nie sprostał gwarancyjnej roli wynikającej z przepisu art. 12b ust. 1-8 Pgik. Skarżącego pozbawiono uprawnienia do wypowiedzenia się co do wyników weryfikacji prac geodezyjnych zawartych w protokole. Pociągnęło to za sobą naruszenie art. 12b ust. 8 Pgik, który to przepis uprawnia organ do wydania decyzji jedynie, jeżeli organ ten nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Aby organ mógł nie uwzględnić stanowiska wykonawcy, musiałby mieć on najpierw możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Nie wypełnia tego wymogu jedynie wgląd do protokołu w siedzibie organu.

Ponadto, skoro organ II instancji odnalazł inne niż organ I instancji powody odmowy przyjęcia materiałów do zasobu, to naruszył zasadę dwuinstancyjności nie uchylając decyzji organu I instancji, i nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W rezultacie wniesionej skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1815/21) uchylił wyrok Sądu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd kasacyjny wyodrębnił dwa zagadnienia będące przedmiotem sporu: 1) stanowisko Sądu I instancji według którego organ II instancji ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji i poddania go procedurze z art. 12b ust. 6-8 ustawy Pgik, 2) nierozważenie przez Sąd I instancji i niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, czy naruszenie zasad dotyczących sporządzenia protokołu weryfikacji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

NSA podzielił przy tym pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że nieprawidłowe było stanowisko organu II instancji, iż do wad zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, nie ma obowiązku stosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 Pgik.

Sąd wytknął jednak tutejszemu Sądowi, że ten nie odniósł się do zagadnienia, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy naruszenie zasad określonych w art. 12b ust. 6-8 Pgik, które mają charakter procesowy, a nie materialnoprawny, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej polegający na niewskazaniu w uzasadnieniu na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 Pgik na wynik tej konkretnej sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 15 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 383/22) WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że analiza przepisu prowadzi do wniosku, że jeśli wykonawca nie otrzyma protokołu, to nie będzie mógł skorzystać z prawa ustosunkowania się do niego. Zdaniem Sądu "otrzymanie protokołu" nie może być zastąpione przez inną formę zapoznania wykonawcy prac w wynikami weryfikacji, skoro przepis stanowi wyłącznie o takiej formie zaznajomienia wykonawcy z wynikami weryfikacji. Nie przekazując tego dokumentu wykonawcy naruszono przepisy postępowania, i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wyraża się w powołanej wyżej argumentacji Sądu, a jej zasadnicze ramy wyznacza to, że protokół ma stanowić zbiór uchybień i nieprawidłowości, i warunkuje realną możliwość ustosunkowania się do niego przez wykonawcę. W sytuacji, gdy wykonawca nie otrzymuje protokołu, to jego prawo do ustosunkowania się do uchybień i nieprawidłowości zostaje istotnie podważone, ponieważ to protokół stanowi punkt odniesienia, wypełnia rolę szczególnego podparcia dla polemiki wykonawcy prac z organem. Idzie za tym ewentualna niepełna wiedza organu wydającego decyzję odmawiającą przyjęcia materiałów do zasobu, co skutkuje realną możliwością wydania decyzji wadliwej, podjętej bez kompletnej wiedzy o sprawie. W ocenie Sądu wyczerpuje to przesłankę istotności.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji od opisanego rozstrzygnięcia, NSA wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 175/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że nie zostały wykonane zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1815/21, albowiem sąd I instancji, pomimo obszernych wywodów w przedmiocie gwarancyjnego charakteru przepisów art. 12b ust. 6-8 Pgik nie wykazał, jaki wpływ ich naruszenie miało na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji geodezyjnej. W ocenie NSA rozważań w zakresie wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy – z uwzględnieniem uwarunkowań tej konkretnej sprawy – zupełnie w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji zabrakło.

Na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. pełnomocnik organu podtrzymał w całości stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę i wywodzonych skargach kasacyjnych oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 zez m. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli jest wskazana wcześniej decyzja DWINGiK, poddana powtórnej ocenie wskutek wyroku kasacyjnego.

Stosownie do treści art. 185 §1 w związku z art. 190 p. p. s. a., WSA obecnie rozpoznający sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w wydanych wyrokach kasacyjnych NSA przesądził, że niedoręczenie wykonawcy prac geodezyjnych (skarżącemu w niniejszej sprawie), sporządzonego w postępowaniu odwoławczym protokołu weryfikacji prac, jest naruszeniem prawa o charakterze procesowym. Rolą Sądu orzekającego obecnie było zatem ustalenie, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, wskazanie, czy był to wpływ istotny.

Właściwy dla spornej kwestii przepis art. 12b ust. 6 Pgik stanowi: w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

W realiach sprawy obowiązek ów, w postaci wskazanej przez przepisy, nie został zrealizowany ani wobec materiałów przekazanych przez wykonawcę, ani wobec protokołu sporządzonego przez organ.

Z akt administracyjnych wynika jednakże, że protokół ponownej weryfikacji złożonych prac geodezyjnych sporządzony został w dniu 27 listopada 2020 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. organ powiadomił zaś skarżącego o negatywnym wyniku weryfikacji, zawiadomił o możliwości zapoznania się z nim, a także poinformował skarżącego, że ma możliwość ustosunkowania się do zebranych dowodów, w szczególności do wyników weryfikacji utrwalonych w protokole z czynności przeprowadzenia weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z tym dokumentem.

Skarżący zapoznał się z aktami sprawy w dniu 15 grudnia 2020 r. i potwierdził odbiór kserokopii przedmiotowego protokołu (k. 63 akt administracyjnych). W zakreślonym przez organ terminie (do dnia 29 grudnia 2020 r.) skarżący nie przedstawił swego stanowiska. Jak wynika ze składanych w sprawie skarg kasacyjnych, nie uczynił tego również już po wydaniu decyzji odwoławczej przez organ.

Decyzja odwoławcza wydana została w dniu 13 stycznia 2021 r., zatem uznać należy, że organ nie zakończył postępowania przed upływem ustawowego terminu do ustosunkowania się do protokołu weryfikacji.

Okoliczność nie tylko zapoznania się przez skarżącego z protokołem, ale przede wszystkim odebrania przez niego jego kserokopii, w świetle wcześniejszego pouczenia przez organ o możliwości wypowiedzenia się co do niego w terminie 14 dni, jest w ocenie Sądu kluczowa dla oceny czy brak doręczenia protokołu przez organ miał wpływ na treść wydanego następnie przez organ rozstrzygnięcia. Skarżącemu znana była bowiem szczegółowo jego treść, miał on również realną możliwość skorzystania z uprawnienia wniesienia zastrzeżeń, jeżeli uważał, że dokonana przez organ odwoławczy ocena złożonych prac była nieprawidłowa. Wobec tych faktów, Sąd stwierdza, że uchybienie w postaci niedoręczenia odpisu protokołu skarżącemu, nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji.

Podobnie należy ocenić okoliczność niezwrócenia wykonawcy przesłanej przez niego dokumentacji. Trzeba mieć bowiem na uwadze fakt, że dokumentacja ta składana jest w całości poprzez system informatyczny, co oznacza, że wykonawca był cały czas w jej posiadaniu. W związku z tym, że skarżący odebrał także kopie protokołu weryfikacji, mógł dokonać porównania uwag organu do złożonych wyników prac i złożyć ewentualne zastrzeżenia. Zatem i to uchybienie organu nie miało wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia organu.

W złożonej skardze wykonawca nie wskazuje zresztą również na czym miała polegać wadliwość dokonanej przez organ odwoławczy oceny. Sama skarga sprowadza się do wykazania naruszenia procesowego w postaci niedoręczenia wykonawcy odpisu protokołu i zwrotu złożonych prac, co w ocenie strony uniemożliwiało naniesienie poprawek. Na czym miałaby te poprawki polegać w skardze nie wskazano, jednakże samo stwierdzenie, że wykonawca nie miał możliwości ich naniesienia, ponieważ nie zwrócono mu złożonych prac, wskazuje na okoliczność, że skarżący zgadza się ze stanowiskiem organu i nie kwestionuje jego zasadności.

Możliwość dokonania poprawek na elektronicznej wersji dokumentacji, która cały czas znajdowała się w posiadaniu skarżącego, wykazano zaś już wcześniej.

Z protokołu powtórnej weryfikacji wynika, że wykonawca nie złożył dokumentacji z pracy geodezyjnej realizowanej na obszarze poza działkami nr [...] i [...] w obrębie N., co w świetle oświadczenia wykonawcy o wykonaniu całości prac na terenach obejmujących te działki oraz teren pomiędzy nimi należy ocenić jako zarzut zasadny. Wykazano również brak w złożonych pracach szkicu polowego, co w świetle treści przepisu § 36 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w zw. z pkt 5 tego przepisu uznać należało za obligatoryjne. Brak szkicu spowodował również niespójności topologiczne z plikami danych, co również słusznie zauważył organ. Odnośnie do wykonania pomiarów organ zwrócił uwagę na brak oznaczenia numerów działek w sprawozdaniu technicznym, co przesądza o jego nieprawidłowości.

Wobec wszystkich opisanych okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono w całości.