Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. spraw ze skarg J. J. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - postanawia - I. odrzucić skargi; II. zwrócić skarżącemu J. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonych wpisów sądowych.

Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. w części dotyczącej nieruchomości poscaleniowej nr [...], noszącej przed scaleniem nr parceli [...].

W związku z postanowieniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 21 września 2018 r. nr SKO 4161.1.2018 o wyłączeniu członków Kolegium od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku J. J. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do załatwienia wniosku.

Pismem z dnia 12 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu przekazało akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie ( data przekazania 19 października 2018 r.).

Pismem z 1 lutego 2019 r. skierowanym do stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie powołując się na art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wskazało, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w tym konieczność dokonania ustaleń wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 358/18, załatwienie sprawy w ustawowym terminie nie jest możliwe. Jednocześnie wskazało, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 maja 2019 r.

Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o przesłanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, informacji dotyczących właścicieli ( lub ich następców prawnych) nieruchomości, z których utworzono działkę aktualnie oznaczoną nr [...] położoną w N., a także przekazanie informacji kto był właścicielem działki nr [...] ( nr przed scalaniem).

Odpowiedzi na powyższe udzielono w dniu 28 czerwca 2019 r. Kolejnym pismem z 14 sierpnia 2019 r. poinformowano strony o niemożliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie z uwagi na konieczność wyboru biegłego i zwrócenia się do niego o sporządzenie opinii dla celów prowadzonego postępowania, do czego organ został zobowiązany wyrokiem WSA w Rzeszowie z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 358/18. W piśmie wyznaczono przewidywany termin zakończenia postępowania - 15 listopada 2019 r.

W piśmie z tej samej daty ponownie zwrócono się do Starosty [...] o niezwłoczne przesłanie z prowadzonego operatu geodezyjnego i kartograficznego informacji dotyczących właścicieli ( lub ich następców prawnych) działek [...] ( przed scaleniem [...]) oraz [...] ( przed scaleniem [...]), [...] i [...], położonych w N., ze wskazaniem, że informacje powinny zawierać dane dotyczące przekształceń podmiotowych na w działkach w okresie od 23 września 1970 r. do aktualnie.

Pismem z tej samej daty - 14 sierpnia 2019 r., oraz pismami 3 października 2019 Kolegium zwracało się do kolejnych biegłych o sporządzenie opinii. Wszyscy biegli odmówili sporządzenia opinii, przy czym ostatnia odpowiedź została nadesłana w dniu 29 października 2019 r. Ostatecznie postanowieniem z 12 listopada 2019 r. Kolegium, wyznaczyło biegłego w osobie J. G. i zleciło wykonanie opinii. W związku z chorobą wymienionego termin uległ przesunięciu.

W dniu 24 maja 2021 r. organ wystosował pisma ponaglające do biegłego. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy - 31 sierpnia 2021 r.

Pismem z dnia 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działając na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poinformowało skarżącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady [...] i wsi Ł. gromady [....] o ogólnym obszarze 559,25 ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obecnie oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości N. ulega umorzeniu z mocy prawa. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 listopada 2021 r.

W dniu 7 kwietnia 2022 r. skarżący działając na podstawie art. 37 k.p.a. wniósł ponaglenie do załatwienia wniosku z dnia 2 kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. oraz o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z której winy sprawa nie została załatwiona, załatwienie sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienie ponaglenia, podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości postępowania.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4162/3/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działając na podstawie art. 37 oraz art. 105 § 1, art. 126 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia na przewlekłe postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zakończone, zasadnym jest umorzenie postępowania w sprawie ponaglenia do załatwienia sprawy.

W skardze do Sądu na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1169) w zw. z art. 149 p.p.s.a orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, "mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi", wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. odszkodowania z tytułu przewlekłości postępowania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że Kolegium przez 12 lat postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej nigdy nie dołączyło do akt postępowania, pierwotnych dokumentów z postępowania scaleniowego ( dokumentów źródłowych), w tym operatu scaleniowego wsi N. Nie posiadając akt źródłowych, organ nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Pismami z 7 listopada 2021 r., 16 grudnia 2021 r. i wreszcie 7 kwietnia 2022 r. ponaglał Kolegium w przedmiocie wydania decyzji.

Skarga została rozdzielona. Pod sygn. akt II SAB/Rz 116/22 zarejestrowana została skarga na bezczynność organu, pod sygn. akt II SAB/Rz 117/22 skarga na przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania wskazując, że sprawa, w której skarżący wniósł ponaglenie została już zakończona.

Wojewódki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarządził o połączeniu spraw ze skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W obu bowiem przypadkach badaniu podlegała wyłącznie ocena dopuszczalności skargi z uwagi na prawidłowość wniesienia tego samego ponaglenia, inicjującego postępowanie administracyjne w każdej ze spraw.

W świetle powyższego przedmiotem kontroli Sądu była tak bezczynność, jak i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Ten rodzaj aktywności organu a w zasadzie jej brak został poddany kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, między innymi w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, w tym w sprawach, w których organ wydaje decyzje.

Bezczynność organu została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i oznacza nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Jest zatem skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Z kolei przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i oznacza sytuacje, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu – art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zatem, z jednej strony inicjuje administracyjną kontrolę sprawy pod kątem terminowego i sprawnego jej prowadzenia, z drugiej zaś spełnia określony art. 53 § 2 b p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Ponaglenie stanowi sygnalizację dla organu zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej niż to niezbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 stwierdził, że wskazany w art. 53 § 2b p.p.s.a. termin "w każdym czasie", odnoszący się do złożenia skargi na bezczynność, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, jak podkreślił NSA, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zatem kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności.

Analogicznej treści uchwałę wydał Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania wskazując, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/22. NSA wyjaśnił w uzasadnieniu, że skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Prawo do Sądu przysługuje tak długo, jak długo istnieje przedmiot postępowania – stan faktyczny przewlekłego postępowania.

W niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady [....] o ogólnym obszarze 559,25 ha w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ( obecnie oznaczonej jako działka nr [...]) położonej w miejscowości N., toczącego się z wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2009 r.

Pismem z dnia 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie poinformowało skarżącego, że na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Skarżący skierował do organu ponaglenie w dniu 7 kwietnia 2022 r.

Powstaje zatem pytanie, czy dopuszczalne jest wniesienie skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, w sytuacji gdy ponaglenie zostało wniesione przez stronę skarżącą po uzyskaniu informacji o zakończeniu postępowania.

Na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) do art. 158 k.p.a. dodano § 3, zgodnie z którym: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie na podstawie art. 2 wyżej powołanej ustawy zmieniającej: do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ( 16 września 2021 r.) ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W niniejszej sprawie na podstawie powołanego wyżej przepisu organ pismem z dnia 19 października 2021 r. poinformował skarżącego, że postępowanie z jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 9 w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a.

W ocenie Sądu doszło w ten sposób do zakończenia postępowania i miało to miejsce przed złożeniem przez skarżącego ponaglenia.

Nie zmienia powyższego fakt, że wyżej opisane pismo nie zostało nazwane decyzją.

W istocie przepisy powołanej ustawy zmieniającej k.p.a. nie określają formy w jakiej ma nastąpić umorzenie postępowania z mocy prawa. Orzecznictwo opierając się na zasadzie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji przyjęło, że właściwą formą zakończenia postępowania w tych sprawach jest decyzja.

W ocenie Sądu kierowane do skarżącego pismo z dnia 19 października 2021 r., pomimo tego, że nie zostało nazwane decyzją, w rzeczywistości zawiera wszystkie niezbędne elementy, które nadają mu cechy decyzji.

W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 ( wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzezcenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, postanowienia NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01; wyrok NSA z 15 marca 2001 r., V SA 2938/99 ). Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu.

Pismo nie musi zatem zostać zatytułowane jako decyzja, lecz musi w swojej treści zawierać rozstrzygnięcie. To bowiem rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji. Świadczy ono o zakończeniu wewnętrznego procesu myślowego organu, w którym organ na podstawie zasad logiki oraz treści prawa, kierując się z jednej strony przesłankami natury faktycznej związanymi ze skonkretyzowaną sprawą administracyjną, a z drugiej strony przesłankami natury materialnoprawnej, po dokonaniu subsumpcji przesłanek faktycznych z przesłankami prawnymi, zadecydował w określony sposób w konkretnej sprawie ( wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3416/21).

Brak przy tym niektórych elementów w akcie, w tym również pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia nie pozbawia go charakteru decyzji. Pomimo tego, że na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. pouczenie o trybie wniesienia odwołania jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji, to jednak brak takiego pouczenia nie może przesądzać, że sprawa nie została przez organ rozpatrzona. Brak pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania, nie pozbawia pisma cech decyzji administracyjnej. ( wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 335/16).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że pismo organu z 19 października 2021 r., w którym organ poinformował o sposobie rozstrzygnięcia, wskazał podstawę prawną, opatrzył pismo datą a także informacją od kogo pochodzi, zawiera minimum cech powalających na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją.

W związku z powyższym wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi na bezczynności, jak i na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skarg. O zwrocie uiszczonego wpisu od skarg Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.