Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1457/24 w sprawie ze skargi G.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2024 r. nr OA.7721.21.3.2024 w przedmiocie doprowadzenia obiektu liniowego do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 lutego 2025 r., II SA/Rz 1457/24, w wyniku rozpoznania skargi G. R., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 20 września 2024 r., nr OA.7721.21.3.2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 29 lipca 2024 r., nr NB.I.5143.U.4.7.2024, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.); dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał [...] S.A. z siedzibą w [...] wykonanie przeróbek napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] [...] – [...] niezbędnych do doprowadzenia obiektu liniowego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wymianę słupa energetycznego nr [...] - typ [...], położonego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] na słup typ [...] – [...] w terminie do [...].

Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów w zakresie przyjęcia przez organ II instancji, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jest samowolą budowlaną, podczas gdy ocena tego organu była w ww. zakresie prawidłowa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na okoliczność tego rodzaju, że organ II instancji nie podjął jakiejkolwiek aktywności procesowej mającej na celu wyjaśnienie, czy inwestor nielegalnych robót budowlanych prowadzących do budowy posadowionego na działce skarżącego słupa energetycznego posiadał na dzień jego budowy oraz na dzień wydania inkryminowanej decyzji tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na okoliczność tego rodzaju, że organ II instancji, naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów, przyjął, że budowa słupa nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, podczas gdy z treści planu miejscowego wynika wprost, że lokalizacja na objętym nim obszarze sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej dopuszczalna jest wyłącznie pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg a liniami zabudowy wyznaczonymi w planie, a więc w diametralnie innym stanie faktycznym niż ma to miejsce na kanwie niniejszej sprawy (słup posadowiony jest na nieruchomości skarżącego przy granicy z sąsiednią nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną i tym samym nie jest w żadnej mierze położony przy linii rozgraniczającej drogę i linię zabudowy);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na okoliczność, że organ II instancji, naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów, przyjął bezzasadnie, że będący przedmiotem postępowania słup energetyczny nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, co stoi w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym w szczególności, ze sporządzoną na potrzeby postępowania profesjonalną opinią biegłego sądowego mgr. inż. K. F.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., co nastąpiło poprzez zawarcie w inkryminowanej decyzji uzasadnienia niespełniającego wymogu określonego w ww. przepisie prawa, co w realiach mniejszej sprawy sprowadziło się w szczególności do faktycznego zaniechania przez Sąd I Instancji profesjonalnego wyjaśnienia z odwołaniem się do treści konkretnych dowodów, dlaczego w ocenie tego Sądu będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jest legalny, braku jakiegokolwiek odniesienia się do licznych zarzutów skarżącego zawartych we wniesionej przez niego skardze oraz istotnej wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia w kluczowej dla sprawy kwestii legalności obiektu;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 p.b. z 1974 r., co nastąpiło na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na okoliczność, że organ II instancji niewłaściwie zastosował ww. przepis prawa materialnego i tym samym nakazał właścicielowi słupa jego wymianę, otwierając przed nim możliwość legalizacji słupa, podczas gdy w stanie faktyczno-prawnym sprawy w żadnym razie nie zaktualizowały się przesłanki warunkujące zastosowanie art. 40 p.b. z 1974 r., lecz zachodziły podstawy do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 i 2 ww. ustawy albowiem właściciel słupa nigdy nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie posadowił słup, zaś lokalizacja słupa jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a sam obiekt powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżony wyrok uwzględniający skargę wniesioną przez skarżącego na zaskarżoną decyzję PWINB jest zgodny ze zgłoszonym w niej żądaniem, jednakże uzasadnienie tego orzeczenia nie jest akceptowane przez skarżącego, albowiem jak wskazuje strona w skardze kasacyjnej, oparte jest ono na uznaniu przez Sąd, że obiekt liniowy objęty postępowaniem (napowietrzna linia elektroenergetyczna [...] [...]-[...]) nie stanowi samowoli budowlanej, co - zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Konsekwencją kierowania się przez skarżącego tym założeniem było zarzucenie Sądowi I instancji w złożonej skardze kasacyjnej uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie jest obarczony wskazanym naruszeniem prawa procesowego, albowiem przyjęte przez Sąd stanowisko odnośnie do wadliwości obarczającej podstawę faktyczną podjętego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia właściwie ujmuje błąd organu w zakresie posłużenia się w postępowaniu legalizacyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów.

Elementem oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do uwarunkowań faktycznych kontrolowanej sprawy było przyjęcie, że: (i) budowa spornej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]-[...] przez inwestora ([...]) miała na celu zasilanie ówczesnej stacji [...] i stanowiła przedsięwzięcie powiązane z linią [...] [...]-[...], (ii) procedura ustalenia lokalizacji tej ostatniej linii i zatwierdzenia jej planu sytuacyjnego uzasadnia wniosek, że bardzo prawdopodobne jest, iż wybudowana przed 1962 r. sporna linia [...]-[...] powstała na podstawie sformalizowanej procedury, która została przeprowadzona przed 14 sierpnia 1961 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.), dalej: p.b. z 1961 r., (iii) przepisy obowiązujące w tym czasie - rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), tak jak i późniejsze przepisy kolejnych aktów prawnych (p.b. z 1961 r. i p.b. z 1974 r.) zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania (przechowywania przez okres użytkowania) dokumentacji związanej z jego budową, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 p.b., wobec czego nieprzedłożenie na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę obiektu zrealizowanego we wskazanych okolicznościach nie mogło być podstawą do przyjęcia domniemania, iż powstał on w latach 60. ubiegłego wieku z naruszeniem prawa, a w konsekwencji stanowi samowolę budowlaną, której tryb legalizacji wyznacza przepis art. 37 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b.

W odniesieniu do powyższego stanowiska zauważyć trzeba, że z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postulat zupełności materiału dowodowego powinien być rozumiany jako wymóg dysponowania przez organ administracji materiałem koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy. Jego granice są wyznaczane ogólną zasadą ekonomii postępowania administracyjnego, wykluczającą, z jednej strony, gromadzenie dowodów zbędnych, a z drugiej strony wymuszającą, by w sytuacji obiektywnej niemożności posłużenia się określonymi dowodami organ mógł oprzeć podejmowane rozstrzygnięcie na całokształcie okoliczności ujawnionych, czemu towarzyszyć będzie uwzględnienie dowodów pośrednich i skorzystanie z instytucji domniemań faktycznych.

Kierunek wnioskowania, którym posłużył się Sąd I instancji, poddając kontroli ustalenia przyjęte przez PWINB, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza art. 80 k.p.a., ponieważ w sprawie dotyczącej oceny legalności obiektu budowlanego zrealizowanego kilkadziesiąt lat wcześniej brak w zgromadzonym materiale dowodowym dokumentów bezpośrednio wskazujących, że budowa spornej linii elektroenergetycznej nastąpiła na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia, nie stał na przeszkodzie możliwości wykazania tejże okoliczności za pośrednictwem dowodów pośrednich. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, konsekwentnie akcentuje się, że niedopuszczalność stosowania art. 63 ust. 1 p.b. względem robót budowlanych, które zostały zrealizowane przed 1 stycznia 1995 r., a także powszechnie znane uwarunkowania historyczne skutkujące brakami w archiwach państwowych nie powinny powodować w sprawach, w których legalność budowy obiektu budowlanego podlega rozważaniu po upływie znacznego czasu od jego realizacji, negatywnych konsekwencji prawnych dla inwestora lub jego następcy prawnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., II OSK 491/22; wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 2784/19; wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1143/17). W wyroku z 21 września 2022 r., II OSK 1645/22 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w tego rodzaju sprawach stwierdzenie zaistnienia samowoli budowalnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie to udowodnione ponad wszelką wątpliwość. Ocena wskazująca na konieczność posługiwania się swoistym domniemaniem legalności robót budowlanych wykonanych i zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. prezentowana jest również w piśmiennictwie (por. M. Rydzewska, Postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, Warszawa 2022, s. 271-272; P. Zaborniak, Glosa do wyroku NSA z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15, ST 2019, nr 3, s. 80-81).

Dokumentacja archiwalna włączona do akt rozpoznanej sprawy wskazuje, że obiekt liniowy stanowiący przedmiot postępowania zrealizowany został w powiązaniu funkcjonalnym oraz czasowym z inwestycją dotyczącą linii [...]-[...], dla której zachowała się część dokumentacji potwierdzającej jej legalną budowę. W pełni uprawnione stało się w tej sytuacji wyprowadzenie przez Sąd wniosku, że wybudowana z ww. linii linia elektroenergetyczna przebiegająca przez działkę skarżącego również objęta została przewidzianą prawem procedurą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnić w tym zakresie trzeba, że z pochodzącej z 1972 r. (zachowanej) dokumentacji dotyczącej kapitalnego remontu ww. linii napowietrznej wynika, że warunki jej realizacji, po przeprowadzeniu procedury opiniowania, podlegały zatwierdzeniu przez [...] w [...]. W świetle art. 73 ust. 2 p.b. z 1961 r. właściwe do spraw nadzoru budowlanego organy prezydiów powiatowych rad narodowych pełniły funkcje terenowych organów państwowego nadzoru budowlanego, wobec czego wskazaną dokumentację powinno się postrzegać jako dowodzącą wiedzy organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę o zrealizowanej inwestycji. Akceptacja remontu kapitalnego linii, wobec informacji dotyczących szczegółowych parametrów i przebiegu tego obiektu liniowego m.in. na odcinku osiedla [...], które zgoda ta obejmowała, każe przyjąć, że procedura zatwierdzająca warunki tychże robót budowlanych pozostawała komplementarna względem uprzedniej procedury zatwierdzającej lokalizację linii. Zasadnym jest bowiem przyjęcie, przy uwzględnieniu domniemania racjonalności działania władzy publicznej, że ówczesne organy administracji państwowej nie procedowałyby i nie zatwierdzałyby warunków kapitalnego remontu ważnego obiektu infrastrukturalnego, gdyby ten został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej i w świetle prawa nie istniał. Okoliczność ta w sposób dostateczny uzasadniała niemożność kwalifikowania spornej budowy jako samowoli budowlanej.

Podzielenie oceny Sądu I instancji stwierdzającej niezaistnienie w kontrolowanej sprawie warunków do zastosowania art. 103 ust. 2 p.b. przekłada się na brak podstaw, by obowiązki nakładane na [...] S.A. jako właściciela napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] [...] - [...], w tym właściciela tego elementu linii, jakim jest zlokalizowany na działce nr ew. [...] słup energetyczny nr [...], mogły być kształtowane przepisami p.b. z 1974 r. Konsekwencją tego stanowiska jest niezasadność tych zarzutów skargi kasacyjnej, które nawiązując do niepełnej oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez orzekające organy, nakierowane zostały przez skarżącego na wykazanie, że PWINB nie powinien był nakładać na [...] S.A. na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. nakazu wykonania przeróbek obiektu niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, ale zobowiązany był orzec o jego bezwarunkowej rozbiórce (usunięciu słupa energetycznego nr [...] z terenu należącej do skarżącego działki). Zastrzeżenia skarżącego ogniskujące się wokół braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezgodności lokalizacji słupa z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także powodowania przez tenże obiekt niebezpieczeństwa ze względu na jego zły stan techniczny, nie stanowią materii mogącej ważyć na wyniku sprawy, albowiem rozważenie wskazanych kwestii w ujęciu przedstawionym w skardze kasacyjnej miałoby znaczenie prawne jedynie w razie przesądzenia dopuszczalności poddania legalizacji spornego obiektu w trybie przewidzianym w p.b. z 1974 r., która to możliwość – jako zagadnienie uprzednie – została w niniejszej sprawie, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, wykluczona. Podkreślenia w tym miejscu niemniej wymaga, że stwierdzenie niewypełniania ustawowo nałożonego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku w zakresie bezpiecznego użytkowania oraz utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym stanowi okoliczność uzasadniającą wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 p.b. postępowania, w którym nakaz usunięcia istniejących w obiekcie nieprawidłowości zostanie nałożony celem usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym (stwierdzonym) a stanem oczekiwanym przez prawodawcę.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, którym została uchylona zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, które kwestie zaznaczone w skardze czyni pozbawionymi doniosłości procesowej. Wbrew poglądowi skarżącego, nie ma podstaw, by mówić o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia orzeczenia. W kontekście zgłoszonego przez stronę zarzutu wypada przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd administracyjny z materiału dowodowego sprawy.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.