Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1195/23 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/4110/431/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1195/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 2 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/4110/431/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z 21 kwietnia 2023 r. nr GOPS-DW-548-1055/23 w przedmiocie odmowy przyznania K.L. (dalej skarżący) dodatku węglowego (k. 26, 29-37 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej ppsa) w zw. z art. 2 ust. 3c w zw. z ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141 ze zm., dalej udw), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla spełnienia przesłanek, tj. braku możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu, w którym prowadzone jest odrębne gospodarstwo domowe, wystarczającym jest złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu zajmowanego lokalu w terminie do 30 listopada 2022 r.;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 2 ust. 3c udw, przez przyjęcie, że w sytuacji gdy strona do 30 listopada 2022 r. nie podjęła żadnych działań w celu ustalenia odrębnego adresu dla zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, koniecznym było ustalanie, czy lokal zajmowany przez stronę spełnia cechę samodzielności;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej uwl), przez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy polegające na przyjęciu, że w niniejszym przypadku organy orzekające w sprawie winny w ramach postępowania o przyznanie dodatku węglowego ustalać, czy zajmowany przez stronę lokal posiada cechy samodzielności, w sytuacji gdy organem właściwym do stwierdzenia wymagań dla samodzielności lokalu jest starosta.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy (k. 47-49v. akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, nie żądając przeprowadzenia rozprawy, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej (k. 57 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo, w sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9.3.2005 r. FSK 618/04, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). Jednakże, mając na uwadze, że kwestie sporne, posiadające w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, obejmują zagadnienie wykładni przepisów materialnoprawnych (udw), w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych właśnie zarzutów.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 udw, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 2 ust. 2 udw, przez gospodarstwo domowe rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) - art. 2 ust. 2 pkt 1 udw, albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) - art. 2 ust. 2 pkt 2 udw.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że dla adresu, pod którym zamieszkuje skarżący ([...] T.), przyznano już dodatek węglowy, uwzględniając wniosek innej osoby – J.G. - z przeznaczeniem dla innego gospodarstwa domowego. Nie jest również kwestionowane, że skarżący oraz J.G., do którego należy dom, w którym zamieszkuje skarżący, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego.

Art. 2 ust. 3a i 3b udw konstytuują zasadę "jeden adres - jeden dodatek węglowy", a więc w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b udw). Odstępstwo od tej reguły określa art. 2 ust. 3c udw, w myśl którego, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Stosownie do art. 2 ust. 3d udw, w przypadku o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

Osią sporu w sprawie jest odkodowanie znaczenia, określonego w art. 2 ust. 3c udw, warunku braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie dodatku węglowego został przez stronę złożony 9 listopada 2022 r. Przed tą datą skarżący nie podjął kroków prawnych w celu "ustalenia odrębnego adresu" części budynku, na której gospodaruje. Argumentacja organu, uzasadniająca odmowę uwzględnienia żądania, opiera się na stwierdzeniu, że jeden dodatek węglowy może być przyznany na jeden adres, a jedynie w drodze wyjątku możliwe jest przyznanie go dla odrębnych gospodarstw domowych, funkcjonujących pod tym samym adresem. Opisywana forma wsparcia może przysługiwać stronie, o ile do 30 listopada 2022 r. nie było możliwości przypisania dla każdego z poszczególnych gospodarstw funkcjonujących w jednym budynku właściwego (odrębnego) adresu. Warunkiem, w ocenie organów, relewantnym dla wypełnienia opisywanej przesłanki było podjęcie przez wnioskodawcę formalnych kroków, zmierzających do uzyskania "odrębnego" adresu zamieszkania. W skardze kasacyjnej wskazano, że "(...) Zatem ustalenie odrębnego adresu musi być prawnie dopuszczalne, a wnioskodawca dąży do jego uzyskania, natomiast brak tego adresu jest jedynie stanem przejściowym. Wprowadzenie sformułowania "do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu" wskazuje, że konieczne jest, aby zostały rozpoczęte starania o ustalenie odrębnego adresu, które przed powyższą datą nie zakończyły się pozytywnie." (str. 4 akapit 4 skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko Kolegium nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) i udw. Jest ono przy tym "oderwane" od zaprojektowanego przez prawodawcę celu wprowadzenia tej ustawy, co wynika z uzasadnienia projektu udw. Wyjaśnić należy, że żadna z regulacji udw nie wiąże spełnienia ww. przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskującego działań formalnych, zmierzających do ustalenia odrębnego adresu zamieszkiwanego lokalu, w tym np. uzyskania zaświadczenia starosty o samodzielności lokalu, wystąpienia z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego czy wszczęcia procedury wydzielenia samodzielnego lokalu. Ustawa nie formułuje również po stronie wnioskującego nakazu udokumentowania aktualizacji powyższego warunku. Stanowisko alternatywne uzależniałoby bowiem przyznanie dodatku węglowego od nałożenia na podmiot wnioskujący obowiązku, którego ustawa w rzeczywistości nie przewiduje. Konsekwencją zaś sanowania powyższego poglądu byłoby powstanie stanu oczywistej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności oraz z wynikającą z art. 6 kpa zasadą działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.

Nadanie twierdzeniom Kolegium waloru słuszności godziłoby nadto w cel udw, a także aktów normatywnych ją nowelizujących: ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm., dalej ustawa z 15 września 2022 r. lub ustawa nowelizująca) i ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236, dalej ustawa z 27 października 2022 r. lub ustawa zmieniająca), których włączenie do obrotu prawnego motywowano: potrzebą wsparcia jak największej liczby gospodarstw domowych i zauważoną przez prawodawcę potrzebą odformalizowania procedury składania wniosków. Dla przykładu, uzasadnienie do rządowego projektu ustawy - druk sejmowy nr 2471 - wskazuje, że "Projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. (...) Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem, dodatek przysługuje gospodarstwu domowemu, gdy jego głównym źródłem ciepła jest jedno z tych, które zostały wskazane w ustawie. Oznacza to, że przysługuje ono każdemu z gospodarstw domowych, także w sytuacji gdy wspólnie korzystają z jednego źródła ciepła, np. w domach wielorodzinnych, wspólnotach, czy spółdzielniach mieszkaniowych." Analogiczny kierunek normatywny zachowano w druku sejmowym nr 2696 do projektu ustawy z 27 października 2022 r. - "Proponowane rozwiązanie wspomoże budżety gospodarstw domowych, a przede wszystkim istotnie wpłynie na poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego najbardziej potrzebujących. Tym samym, przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej dla gospodarstw domowych, których głównym źródłem ciepła jest instalacja zasilana węglem kamiennym."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wyraża wprost wolę ustawodawcy ukierunkowaną na objęcie dodatkiem węglowym podmiotów obciążonych wysokimi kosztami ogrzewania gospodarstw domowych i niwelację skutków wzrostu cen energii, co w sposób oczywisty uniemożliwiało im, między innymi, poniesienie kosztów działań technicznych, warunkujących docelowo uzyskanie odrębnego adresu. Intencją ustawodawcy było zatem objęcie analizowaną formą wsparcia możliwie dużej liczby podmiotów takiej pomocy wymagających.

Trudno w niniejszej sytuacji odnaleźć logiczne, a jednocześnie zgodne z postulatem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie dla żądania, by podmiot wnioskujący o dodatek węglowy uprzednio wydatkował kwoty pieniężne z przeznaczeniem na ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, co Kolegium utożsamia z koniecznością prawnego wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 uwl i nadania mu numeru porządkowego przez organ właściwej gminy - tylko po to, aby w ramach skorzystania z programu pomocy Państwa dla obywateli, realizującego w założeniu cel wspomagania budżetów gospodarstw domowych, uzyskać dodatek węglowy w wysokości 3000 zł. Sytuacja taka byłaby o tyle kuriozalna, że w rzeczywistości uzyskanie tego dodatku generowałoby koszty i absorbowałoby czas niewspółmierny do realnej wartości tego typu wsparcia. Ustawa o dodatku węglowym nie przewiduje po stronie wnioskodawcy takiego obowiązku. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby – jak już wskazano - do działania sprzecznego z przytoczonymi celami udw, Konstytucją RP i art. 6 kpa. Wywodzenie przez organy administracji z brzmienia art. 2 ust. 3c i 3d udw powstania po stronie jedynie potencjalnego na etapie złożenia wniosku beneficjenta dodatku obowiązku wszczęcia postępowania ukierunkowanego na wyodrębnienie lokalu i nadanie mu numeru porządkowego - oprócz wspomnianych nakładów finansowych - powodowałoby także nieuzasadnione, dodatkowe obciążenie organów kolejnymi (realnie zbędnymi) postępowaniami: starosty, odpowiedzialnego za wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali oraz nadającej numery porządkowe - gminy.

Wyjaśnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy również wymaga, że zasada "jeden adres - jeden dodatek węglowy" nie posiada charakteru absolutnego (art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw). Może ona zostać przełamana, nawet gdy pod tożsamym adresem funkcjonuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Trudności interpretacyjne w zakresie odczytywania opisywanej regulacji powodowane są w rzeczywistości pominięciem przez prawodawcę wyjaśnienia w ustawie, jak należy rozumieć "brak możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r." oraz pojęcia "odrębny lokal". Mając na uwadze wspomniane już ratio legis wprowadzenia udw przyjąć należy, że po zaistnieniu obiektywnej niemożliwości nadania gospodarstwu "nowego" adresu do ww. daty - dodatek jest przyznawany w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Dodatek węglowy przysługuje więc w tym przypadku wnioskodawcy pozostającemu w gospodarstwie domowym, niezależnie od tego, czy umiejscowione w jednym budynku gospodarstwa posiadają odrębne adresy. Wyrażenie z art. 2 ust. 3c udw "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach" należy bowiem jednoznacznie odróżnić od sformułowania "nie zostały zakończone postępowania mające na celu przyznanie odrębnych adresów wyodrębnionym gospodarstwom domowym". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są to w żadnym razie sformułowania o charakterze równorzędnym czy synonimicznym - jak sugeruje (błędny) wynik wykładni przyjętej w sprawie przez organ. Oznacza to, że art. 2 ust. 3c udw obejmuje wszelkie sytuacje, w których do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe uzyskanie odrębnego adresu gospodarstwa domowego, a więc tak przypadki, gdy podjęte przez stronę działania nie doprowadziły do ustalenia odrębnego adresu gospodarstwa domowego (do ww. daty), jak również takie, gdy nadanie odrębnego adresu nie było możliwe z przyczyn czysto technicznych (nie zaś prawnych). W konsekwencji, brak jest podstaw, aby regulacją z art. 2 ust. 3c udw objęte były wyłącznie stany faktyczne, w których wnioskodawca podjął formalne działania ukierunkowane na przypisanie odrębnego adresu dla prowadzonego przez siebie gospodarstwa domowego. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z 7 marca 2024 r. I OSK 2701/23 w odniesieniu do analogicznie brzmiącego art. 24 ust. 5a ustawy z 15 września 2022 r. oraz w sprawach rozpoznanych 28 października 2024 r.: I OSK 2991/23 i I OSK 2992/23, jak i 5 grudnia 2024 r. I OSK 3064/23 w przedmiocie dodatku węglowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że wobec brzmienia art. 2 ust. 3c udw wymaganie od wnioskodawcy podjęcia formalnych kroków w celu uzyskania odrębnego adresu zamieszkania należy uznać za stawianie wymogów niewynikających wprost z brzmienia ww. przepisu. Pogląd powyższy podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Na gruncie analizowanej sprawy zauważyć należy, że art. 2 ust. 3c udw wszedł do porządku prawnego 3 listopada 2022 r., a wniosek o przyznanie dodatku węglowego strona złożyła 9 listopada 2022 r. - a więc przed datą uznaną przez Kolegium za graniczną dla oceny przesłanki możliwości ustalenia odrębnego adresu. Oczekiwanie podjęcia w tym terminie trwałego wydzielenia pomieszczeń zajmowanych przez skarżącego oraz innych działań faktycznych i prawnych, prowadzących do powstania samodzielnego lokalu (co postuluje Kolegium), a następnie wystąpienie na tej podstawie o nadanie odrębnego adresu, było - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wymaganiem trudnym do wykonania do 30 listopada 2022 r. Wobec zaś stwierdzenia faktu braku jednoznacznego wyartykułowania przez ustawodawcę takiego obowiązku w przepisach udw powyższy sposób wykładni wskazanej przesłanki jest całkowicie uprawniony. Niemniej, to organ administracji winien podjąć w tym aspekcie odpowiednie działania, zmierzające do ustalenia, czy pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem brak było możliwości ustalenia odrębnego miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych do 30 listopada 2022 r., czego organ w niniejszej sprawie zaniechał.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 2 ust. 3 uwl poprzez przyjęcie, że to organy orzekające w sprawie przyznania dodatku węglowego winny ustalać, czy zajmowany lokal ma cechę samodzielności. Organ podkreślał, że w świetle ustawy o własności lokali spełnienie wymagań pozwalających na uznanie, czy dany lokal spełnia przesłankę samodzielności, zastrzeżone zostało do kompetencji starosty, i to poprzez wydanie stosownego zaświadczenia.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ wskazując, że Sąd Wojewódzki wyjaśniając rozumienie pojęcia samodzielności lokalu odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. II OSK 2920/16 wydanego w sprawie z zakresu prawa budowlanego.

Zwrócić jednak należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, w świetle którego brak jest podstaw dla przyjęcia, że pojęcie "odrębny lokal" użyte w art. 2 ust. 3c udw. ma tożsame znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 uwl pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny". Naruszałoby to bowiem zakaz wykładni synonimicznej, a przede wszystkim prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia prawa strony w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia, w sposób sprzeczny z celem wprowadzenia dodatku węglowego. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu uwl jest wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w tym akcie prawnym. Odkodowanie z kolei znaczenia pojęcia "odrębny lokal", którym posługuje się ustawodawca w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw - w kontekście pojęcia, którym operuje uwl, pomimo braku stosownego, ustawowego odesłania - oznaczałoby niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek rzutujących na przyznanie dodatku węglowego. Zatem "odrębność lokalu" w rozumieniu przepisów udw należy odczytywać w znaczeniu funkcjonalnym, nie zaś przez pryzmat pojęcia "samodzielności lokalu mieszkalnego" z u.w.l. (por. wyroki NSA z 7 marca 2024 r. I OSK 2701/23, 27 marca 2023 r. I OSK 1275/24, 22 listopada 2024 I OSK 2722/23).

Przedstawione przez Sąd Wojewódzki rozumienie pojęcia odrębnego lokalu odwołuje się w ocenie Sądu kasacyjnego właśnie do jego funkcjonalnego znaczenia. Co również istotne, ustalenie dla potrzeb przyznania dodatku węglowego, że dany lokal jest lokalem odrębnym w rozumieniu udw, nie oznacza wkroczenia w kompetencje innego organu, jest bowiem dokonywane wyłącznie dla potrzeb udw, nie zaś w trybie i dla potrzeb uwl.

W konsekwencji prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenie spełnienia przesłanki odrębności lokalu w rozumieniu udw wymaga poczynienia ustaleń przez organ orzekający w sprawie przyznania dodatku węglowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z którego sporządzona się notatkę urzędową. Słusznie również Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony.

W świetle przedstawionej argumentacji, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym wadliwość konstrukcyjną zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 2 ust. 3c udw, który w rzeczywistości ma charakter materialnoprawny, nie zaś procesowy. Zarzut ten dotyczy bowiem nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 3c udw, nie jest zaś - jak wskazuje skarżący kasacyjnie - zarzutem naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozstrzygnięcie Sądu I instancji podjęte zaskarżonym wyrokiem. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywającej kontrargumentacji dla wzruszenia tego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które co do zasady odpowiada prawu. Dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na aprobatę.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.