II GSK 110/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-20	
Data wpływu	2009-02-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Bała
Kazimierz Brzeziński /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Batorowicz	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1997/07	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 173 poz 1808; art. 6 i art. 7; Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 3 § 2, art. 141 § 4;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 109 poz 756; art. 60 (1) § 3; Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 68 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c), art. 74, art. 89, art. 92, art. 92a ust. 3 oraz Lp. 2.9. lit. 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 20, art. 22 i art. 193;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1997/07 w sprawie ze skargi A.W. i A.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. i A.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy – oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] września 2006 r. dokonano kontroli pojazdu marki S. o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżących w ramach wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a kierowanego przez L.B. W protokole kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w taksometr fiskalny nr fabryczny [...] (E. TAXI), z którego kierowca okazał wydruk oraz że na bokach pojazdu umieszczono napisy "W." i numer telefonu [...], a na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu z napisem TAXI W. i numerem telefonu [...]. Organ ustalił, że kierowca jest zatrudniony przez skarżących, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "W.". Kierowca przedstawił umowę o współpracy, wystawione przez przedsiębiorcę zaświadczenie uprawniające go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób kontrolowanym pojazdem, jak również okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób przez "W." s.c. z [...] listopada 2005 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu.

W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2007 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., i l.p. 2.9 lit. 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, to jest zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

W wyniku złożonego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2007 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia, czy decyzja została prawidłowo doręczona stronie.

M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2007 r. ponownie nałożył na A.W. i A.W. wspólników spółki cywilnej karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Na skutek złożonego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrolowany pojazd nie był taksówką, oraz że był wyposażony w taksometr, oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy i podświetlany transparent z numerem telefonu i napisem W. TAXI, o czym świadczy protokół z kontroli pojazdu i sporządzona dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, co do wykonywania przez skarżących transportu drogowego z naruszeniem zakazów określonych art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

W skardze na powyższą decyzję A.W. i A.W. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 28 sierpnia 2008 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej, wskazując, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje nałożenia kary w wysokości 15.000 zł, jako kary łącznej za kilka naruszeń. Skarżący powołali się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2007 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2004 r., przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego W. s.c., z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i podnieśli, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. było błędne, gdyż norma ta ma zastosowanie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję, co zdaniem skarżących wymagało rozważenia, czy w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej licencję w sprawie naruszony został zakaz wykonywania transportu drogowego bez licencji. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołali się na wyrok WSA w W. z 30 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 850/08 w sprawie ze skargi skarżących, którym Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję nakładającą karę pieniężną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że w dacie kontroli i orzekania przez organy skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta – zdaniem Sądu – nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego i nie odpowiada warunkom licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją powyższego są zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu wszystkich zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Sąd uznał, że z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu – lampy zaopatrzonej w przewód elektryczny z napisem "Taxi W." i emblemat marki S., na bokach pojazdu umieszczono napisy reklamowe [...] – oznaczenie z nazwą i telefonem przedsiębiorcy, a w pojeździe umieszczono i używano taksometr.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, zgodnie z którym art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę wolności gospodarczej, określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP uznając, że wprowadzone w ustawie o transporcie drogowym zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie ograniczają tej zasady i są zgodne z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza też konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem nie różnicuje w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzając, iż z akt sprawy wynika, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami, złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

W ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli.

Za bezzasadny Sąd uznał wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji wskazując, iż przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł. Sąd uznał, że w świetle tego przepisu nie znajduje uzasadnienia zarzut nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji poprzez nałożenie sumy kar 15.000 zł, które szczegółowo zostały wymienione w uzasadnieniu. Sąd powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 stwierdził, że w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną. Z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika bowiem, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli.

Sąd I instancji nie uwzględnił także wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu stwierdzenia przez SKO w W. decyzją z [...] grudnia 2007 r. nieważności, okazanej w czasie kontroli licencji nr [...]. Sąd uznał, że bez względu na fakt posiadania bądź nie licencji (wobec stwierdzenia jej nieważności), skarżący wykonywali okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, a nie przewóz taksówką. Tym samym obowiązywały ich zakazy ustanowione w art. 18 ust. 5 u.t.d. Stwierdzenie nieważności licencji wydanej dla spółki cywilnej, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na zasadę odpowiedzialności stron i wysokość nałożonej kary.

A.W. i A.W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

– na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym,

art. 18 ust 5 lit. b) u.t.d. poprzez uznanie, iż urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem nie zaś drogomierzem,

art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż umieszczone na pojeździe napisy były nazwą i telefonem przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy,

art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

8) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym,

9) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.;

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 1 § i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.,

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.,

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż na pojeździe umieszczono oznaczenie z nazwą i telefon przedsiębiorcy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.,

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A.W. i A.W. – wspólników spółki cywilnej, zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy,

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na A.W. i A.W. – wspólników spółki cywilnej "W." s.c. nałożono karę nieznaną ustawie,

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt

1 lit. c) p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli z 30 sierpnia 2008 r. sporządzonego z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy z przewodem elektrycznym, zamontowania w pojeździe taksometru oraz umieszczenia na

pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.,

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy z przewodem elektrycznym lub innego urządzenia technicznego, zamontowania w pojeździe taksometru oraz umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.,

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2

p.p.s.a., art. 156 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma zastosowanie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem wobec skarżących hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.,

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141

p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, wbrew materiałowi zebranemu w aktach sprawy, iż organami administracyjnymi, które dokonały ustaleń faktycznych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego były organy Policji, nie zaś organy Inspekcji Transportu Drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu skutkowało błędnym przyjęciem w skarżonym wyroku stanu faktycznego ustalonego nie przez organy administracyjne, które brały udział w sprawie, ale przez organy, które w ogóle nie uczestniczyły w przedmiotowym postępowaniu, co skutkuje wadliwością powyższych ustaleń w zakresie naruszenia przez skarżących art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli, że

Sąd błędnie przyjął, że na dachu samochodu zainstalowana była lampa lub inne urządzenia techniczne. Skarżący podnieśli, że niepodłączony do wewnętrznej instalacji elektrycznej banner nie jest lampą, ani innym urządzeniem technicznym i zarzucili, że Sąd błędnie przyjął w skarżonym wyroku, iż strona nie kwestionowała ustaleń faktycznych dotyczących umieszczenia na dachu pojazdu podświetlonej lampy. Powyższa okoliczność została ustalona wyłącznie w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli. Zdaniem skarżących, protokół ten został sporządzony w sposób wadliwy, bez zachowania należytej staranności i z naruszeniem art. 68 k.p.a. Skarżący podnieśli, że podpisanie bez zastrzeżeń tego protokołu przez kierowcę przedsiębiorcy nie zwalnia organu od obowiązku wskazania, kto i jakich czynności dokonał podczas kontroli oraz jakie stwierdzono nieprawidłowości.

Zdaniem skarżących, Sąd błędnie podzielił ustalenia organów, iż doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem dowody w postaci fotografii baneru, umieszczonego na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogą potwierdzić faktu, iż była to lampa czy też urządzenie techniczne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. Powyższą okoliczność mogłaby potwierdzić opinia biegłego.

Skarżący podnieśli, że w skarżonym wyroku błędnie też ustalono, iż taksometr jest tym samym urządzeniem, co drogomierz – dalmierz połączony z kasą fiskalną, co spowodowało nałożenie kary z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Za wystarczający dowód na zamontowanie w samochodzie taksometru nie można, zdaniem skarżących, uznać wydruku raportu dobowego, świadectwa legalizacji oraz zeznań kierowcy.

Skarżący zarzucili, że błędne ustalenie stanu faktycznego polegało również na przyjęciu, iż na pojeździe umieszczono nazwę i telefon przedsiębiorcy i podnieśli, że są wspólnikami spółki cywilnej, a zgodnie z art. 434 k.c. – nazwą spółki cywilnej są imiona i nazwiska wspólników. Zarzucili także, że WSA błędnie przyjął, że ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organy Policji, a nie organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Zdaniem skarżących, Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, ponieważ podmiotem, który podlega ukaraniu za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest kierujący pojazdem przedsiębiorca, a nie podmiot posiadający licencję, z którym kierujący pojazdem jedynie współpracuje.

Skarżący powołali się na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. zarzucając, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie. Według skarżących decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Skarżący podnieśli, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 u.t.d. polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i transportu drogowego wykonywanego taksówką. Zdaniem skarżących, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie transport drogowy wykonywany taksówką. Skarżący podnieśli, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. Konsekwencją wynikającą z art. 12 ust. 1b u.t.d. jest to, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie może nazywać i oznaczać samochodu jako taksówki. Nie może on także zawrzeć umowy przewozu osób na postoju taxi. Transport drogowy wykonywany taksówką ograniczony jest do wykonywania przewozów na określonym terenie, zaś takie ograniczenie nie odnosi się do przewozów okazjonalnych, które mogą być wykonywane na terenie całego kraju.

Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących, tak jak skarżący, krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżących, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżących, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżący powołali się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Skarżący zarzucili także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 u.t.d. uznając, że drogomierz (dalmierz) jest taksometrem, oraz że niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, a także, że umieszczone na pojeździe napisy są nazwą przedsiębiorcy. Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej.

Skarżący zarzucili również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż wydana im decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 15 września 2009 r. skarżący przedstawili nowe uzasadnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 u.t.d. podnosząc, że w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej, której wyniki stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej, nie posiadali licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w związku z jej cofnięciem decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], a następnie stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2007 r. Nr [...] nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu tej licencji. Wskazując na powyższe skarżący podnieśli, że w dniu przeprowadzenia kontroli nie wykonywali przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym, gdyż ten wymaga uzyskania licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) i że w związku z tym nie zachodziła podstawa do nałożenia na nich kary pieniężnej za naruszenie zakazów przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, przewidzianych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Na poparcie tego stanowiska skarżący załączyli do powyższego pisma kserokopie ww. decyzji Prezydenta W. i SKO w W. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1050/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego oddalił na rozprawie wniosek o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, a argumentacja uzasadniająca to rozstrzygnięcie zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

Skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżących przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynili to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżący zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazali w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "TAXI W." oraz na boku pojazdu nazwy i telefonu przedsiębiorcy. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] września 2006 r. oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzą skarżący. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika nie tylko z protokołu kontroli pojazdu, a także z protokołu przesłuchania kierowcy oraz z zawartej z kierowcą przez skarżących "umowy o współpracy", zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, jak również kopii paragonów z taksometru fiskalnego zainstalowanego w pojeździe.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym w podobnej sprawie ze skargi kasacyjnej A.W. i A.W., który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżących banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżących, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Okoliczność tę potwierdził kierowca pojazdu w protokole przesłuchania świadka. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego napisu "TAXI". Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem TAXI i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "W." stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na dachu i boku pojazdu nazwy "W.", stanowiącej część firmy skarżących – "W.", Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 art. 77 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazali na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia również zarzut skarżących dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organami administracyjnymi, które dokonały ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego były organy Policji (pkt 9), gdyż takie stwierdzenie zamieszczone na stronie 15 uzasadnienia wyroku należy niewątpliwie traktować w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, ponieważ z akt administracyjnych oraz z przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, w tym opisu tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Błędne wymienienie w powołanym fragmencie uzasadnienia wyroku organów Policji nie miało wpływu na wynik sprawy i tym samym nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie stanowi takiej podstawy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do A.W. i A.W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy (pkt 4 i 8), gdyż oznaczenie stron w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotami uprawnionymi do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "W." s.c. byli skarżący, jako wspólnicy tej spółki – przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści paragonu wydawanego pasażerowi, wystawionego przez "W." s.c. wynika, że to skarżący jako wspólnicy tej spółki przez wystawienie paragonu potwierdzali zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżących, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 5), zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] września 2006 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 1–3, 7–9, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1–3, 5–7), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżących, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżących, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia również zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji podniesionej przez skarżących okoliczności, iż w dniu kontroli pojazdu nie posiadali licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wskutek jej cofnięcia, a następnie stwierdzenia nieważności decyzji o jej przyznaniu. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że z treści protokołu kontroli pojazdu w dniu [...] września 2006 r. wynika, że kierowca okazał kontrolującemu wypis z licencji nr [...], co wskazuje, że skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 4 u.t.d. nie zwrócili wszystkich wypisów z tej licencji i w dalszym ciągu wykonywali przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Przy wykonywaniu tego przewozu obowiązywały skarżących zakazy ustanowione w art. 18 ust. 5 u.t.d., których naruszenie uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym i Lp. 2.9. lit. 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.