Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 688/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr 95/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki miejsc postojowych dla samochodów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 668/22, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 13 czerwca 2022 r. nr 95/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki miejsc postojowych dla samochodów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

WINB w pkt 2. decyzji z dnia 20 grudnia 2018 r., nr 419/2018 nakazał P. Sp. z o.o., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów osobowych (oznaczonych na załączniku graficznym kolorem żółtym stanowiącym integralną część wydanej decyzji - szkic z oględzin z dnia 14 września 2018r.) oraz dojazdów do miejsc postojowych (oznaczonych na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym stanowiącym integralną część wydanej decyzji - szkic z oględzin z dnia 14 września 2018r.) na działce nr ew. [...] położonej w K. przy ul. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 132/19, oddalił skargę P.J. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., na decyzję WINB nr 419/2018. Orzeczenie to ma charakter prawomocny.

Pismem z 15 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie (dalej: PINB) wystąpił do pełnomocnika spółki z informacją, że nieprzystąpienie do wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr 419/2018 skutkować będzie wszczęciem przez ten organ postępowania egzekucyjnego.

Dnia 18 sierpnia 2020r. PINB wystosował upomnienie nr 2/2020. Pismem z dnia 3 sierpnia 2020r. spółka poinformowała organ, że działka nr [...] zmieniła właściciela i jest przedmiotem współwłasności wszystkich mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego na niej posadowionego. Dnia 27 października 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr 3/2020, zaś postanowieniem z 4 lutego 4/2021 nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł. Po wpłynięciu zarzutów spółki PINB postanowieniem z 8 marca 2021 r., nr 10/2021 oddalił ww. zarzuty strony, zaś WINB rozpatrując wniesione zażalenie postanowieniem z 6 lipca 2021 r. nr 125/2021 uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB wystawił kolejny tytuł wykonawczy w dniu 14 stycznia 2022 r. nr 1/2022, zaś WINB postanowieniem z 29 marca 2022 r. nr 56/2022 umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawnie ww. tytułu wykonawczego nr 1/2022 z uwagi na fakt, że został on wystawiony na nieaktualnym druku. Organ odwoławczy wskazał, że PINB powinien ponownie rozpatrzeć zarzuty zgłoszone w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr 3/2020 z 27 października 2020 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym PINB wydał postanowienie z dnia 4 maja 2022 r. nr 29/2022, którym oddalił zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr 3/2020. W wyniku rozpatrzenia zażalenia spółki WINB postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. nr 95/2022 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym o jednolitym charakterze, a zobowiązany wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479), dalej: u.p.e.a. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości nałożonego nakazu rozbiórki, gdyż doszłoby w takim przypadku do naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie przeniesienie prawa własności na poszczególnych lokatorów miało miejsce od lutego do kwietnia 2018 r., tak więc już w dacie wydania decyzji nr 419/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r. skarżąca spółka miała świadomość, iż nie jest jedynym właścicielem spornej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo uznał, iż spółka jest zobowiązanym w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Skargę na decyzję WINB wniosła spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1964. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2) art. 52 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, iż skarżąca jest w stanie wykonać zobowiązanie polegające na rozbiórce parkingu, w sytuacji, gdy działka, na której został ulokowany parking nie stanowi wyłącznej własności skarżącej; 3) art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku. W piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, iż zgłoszone w sprawie zarzuty oparte zostały o okoliczności, o których mowa w art. 33 § 2 pkt 3 i 6 u.p.e.a. - spółka podnosi, iż nie jest ona wyłącznym właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zatem wystąpił błąd co do zobowiązanego, natomiast sytuacja pandemiczna i związany z tym brak możliwości zatrudnienia przy rozbiórce wypełnia znamiona braku wymagalności obowiązku. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Sąd zaakcentował, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 132/19 oddalił skargę spółki na decyzję WINB nr 419/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r., a wyrok ten jest prawomocny. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, iż skarżąca jest zobowiązanym w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwestia, że obecnie właścicielem nieruchomości jest Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" pozostaje bez wpływu na te ocenę. Poza sporem jest, że spółka zgodnie z księgą wieczystą nr [...] jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 54, z którym związany jest współudział w wysokości 7972/331324 w nieruchomości wspólnej, w tym w działce o nr [...]. Słusznie przy tym zwróciła uwagę Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", że nigdy nie była stroną żadnych postępowań administracyjnych dotyczących nakazania rozbiórki miejsc postojowych na działce ew. [...]. Umowy ustanowienia odrębnej własności lokali były zawierane głównie w okresie od lutego do kwietnia 2018 r., co oznacza, że skarżąca spółka już wtedy miała świadomość, że związany z lokalami udział we współwłasności części wspólnej nieruchomości jest obciążony wadą prawną.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczącego wymagalności obowiązku z uwagi na stan epidemiczny, Sąd I instancji wyjaśnił, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza z kolei, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Powołując zarzut braku wymagalności spółka nie powołała się na okoliczność, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a., natomiast argumenty przytoczone przez spółkę dotyczące stanu epidemicznego nie stanowią o pozbawieniu obowiązku cechy wymagalności.

Skargę kasacyjną wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie, że skarżąca nie jest jedynym współwłaścicielem nieruchomości, bowiem na nieruchomości zamieszkują również inne podmioty, zaś udział skarżącej we współwłasności jest bardzo niski, wobec tego spółka nie jest w stanie podejmować kluczowych decyzji i jest uzależniona od stanowiska pozostałych współwłaścicieli, zwłaszcza od podjęcia przez Wspólnotę Mieszkaniową stosownej uchwały w tym przedmiocie; nieuwzględnienie okoliczności, iż skarżąca podejmuje kroki zmierzające do wykonania nałożonego na nią obowiązku polegającego na rozbiórce wadliwie wykonanego parkingu, a następnie odtworzeniu go na podstawie uzyskanych pozwoleń na budowę, nie mniej jednak wbrew materiałowi zebranemu w sprawie pozostali współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na podjęcie przez skarżącą takich czynności; niezasadnym przyjęciu, że Wspólnota Mieszkaniowa jest gotowa porozumieć się że skarżącą i umożliwić jej podjęcie stosownych działań, w sytuacji gdy Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraża zgody na rozbiórkę miejsc postojowych na działce nr [...] położonej w K., przy ulicy S., a wręcz domaga się przekształcenia przedmiotowych miejsc postojowych w miejsca parkingowe;

2) art. 52 ust. 1 zd. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca jest w stanie wykonać zobowiązanie polegające na rozbiórce parkingu, w sytuacji, gdy działka, na której został ulokowany parking nie stanowi wyłącznej własności skarżącej i bez uzyskania odpowiedniej decyzji aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej (ogółu właścicieli wchodzących w skład nieruchomości), wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca nie jest w stanie podjąć jakichkolwiek działań w tym przedmiocie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej, zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie w dniu 27.10.2020 r. nr 3/20, na podstawie decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 419/2018, którą nakazano skarżącej kasacyjnie rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz dojazdów do miejsc postojowych na działce nr [...] w K. przy ul. S.

Należy również zauważyć, że przepisy u.p.e.a. przyznają zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym uznaje się za podstawowy środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). Zobowiązany może zgłosić zarzut inicjujący postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o jego dopuszczalności, a następnie zasadności bądź bezzasadności, przy czym zobowiązany, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Nie jest możliwe podnoszenie przez zobowiązanego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., nowego zarzutu na dalszych etapach postępowania służącego jego rozpatrzeniu. Również wskazanie innych przyczyn, niż wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzucanych postępowaniu egzekucyjnemu uchybień w trybie rozpoznania ich jako zarzutu. Zasada powyższa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być rozumiana jako uznanie, że konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, iż podstawą zarzutu mogą być wyłącznie ściśle wyliczone w przepisach prawa okoliczności, jest niedopuszczalność poddawania tychże okoliczności wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do nadawania podstawom zarzutu znaczenia niekorespondującego z funkcjami, jakie w założeniu powinny być im przypisane na gruncie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stosowanie powyższego wymagania jest konieczne w celu zabezpieczenia, by zarzut nie był wykorzystywany jako środek mający służyć przedłużaniu postępowania, w tym kontestowaniu obowiązku w związku z podnoszeniem okoliczności mających wykazać jego niezasadność. Wprawdzie zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw w toku postępowania egzekucyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego, który jest dochodzony w drodze stosowania egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1092/21, LEX nr 3694260).

Płaszczyzna prawna zgłoszonych w niniejszej sprawie przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżeń nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów materialnego prawa administracyjnego, w tym przepisów p.b. normujących postępowanie w sprawie tzw. samowoli budowlanej, praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zakres przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności postanowienia ŁWINB wynikał z granic sprawy, w której zostało wydane przez organ egzekucyjny zaskarżone postanowienie i kierowanie się przez Sąd w ścisły sposób tą regułą w żaden sposób nie może być poczytywane za wadliwość obciążającą zaskarżony wyrok stąd zarówno zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. jak i zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 zd. 1 p.b. uznać należało za niezasadne.

Należy przy tym zauważyć, że zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 2985/13, LEX nr 1481552).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie próbuje wykazać, że nie powinna być adresatem decyzji wydawanych w toku postepowania egzekucyjnego ponieważ nie jest już jedynym właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki. Nadto, wskazuje na niewykonalność obowiązku z uwagi na postawę Wspólnoty Mieszkaniowej. Należy przy tym zauważyć, że tego typu zarzuty powinny odwoływać się do podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., czego jednak skarga kasacyjna nie zawiera.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamieszczona w zaskarżonym wyroku ocena prawna Sądu I instancji cechuje się prawidłowością w zakresie, w jakim wskazuje ona na nieuzasadniony charakter zgłoszonego przez skarżącą zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Wniesienie zarzutu opartego o przesłankę wymienioną w powołanym przepisie nie może zmierzać do ustalania osoby zobowiązanego, a sprowadzać powinno się do formalnej kontroli tożsamości osoby, wobec której prowadzi się egzekucję w celu stwierdzenia, czy w orzeczeniu nakładającym obowiązek wskazano tą samą osobę. Z sytuacją błędu co do osoby zobowiązanego w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. mamy do czynienia wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej aniżeli zobowiązany. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy zatem kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje kwestia, że skarżąca zbyła część nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji gdy aktualni współwłaściciele reprezentowani przez Wspólnotę Mieszkaniową nie sprzeciwiają się wykonaniu nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzenie zmian w materii, która jednoznacznie została rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna.

Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W piśmiennictwie wskazuje się, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter niewykonalności prawnej lub niewykonalności faktycznej. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji lub jeśli różnego rodzaju okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej wykluczają jego realizację. Natomiast przyczyny prawne skutkujące niewykonalnością obowiązku odnosić należy do istniejącego stanu prawnego wykluczającego możliwość podjęcia nakazanego działania, które w świetle przepisów pozostaje czynem zabronionym pod groźbą kary lub też czynem niedozwolonym według przepisów prawa cywilnego. Obowiązek niewykonalny, co wymaga podkreślenia, to taki obowiązek, którego adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania pewnych czynności albo zaniechania określonych działań (por. R. Hauser, Z. Leoński (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 228-229; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, s. 453-455). Podobnie to zagadnienie ocenia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym niemożność wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym zasadniczo łączy się wyłącznie z zobiektywizowanymi okolicznościami mającymi charakter nieusuwalnych przeszkód w realizacji tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1381/21; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2547/20; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2148/20; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1648/20; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18). Przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Niedopuszczalność ta ma więc charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego.

Odnośnie do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej niewykonalności obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżącą kasacyjnie wymaga podkreślenia, że niewykonalność obowiązku można wiązać z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika, jednakże w przypadku egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny nie może pomijać przysługującego decyzji domniemania zgodności z prawem, zawierającego się w uznaniu przez ustawodawcę, że niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania stanowi wadę kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji, a także abstrahować od wyniku kontroli sądowej tego aktu.

Należy zauważyć, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia, które nakazywałyby organowi egzekucyjnemu w tym zakresie oprzeć się na odmiennych wnioskach od wcześniej sformułowanych. Jeżeli poddać wskazane przez skarżącą okoliczności, które miałyby uniemożliwiać w jej ocenie realizację obowiązku określonego w wystawionym tytule wykonawczym, to nie powinno ulegać wątpliwości, że trudności te nie czynią spornego obowiązku niemożliwym do spełnienia, a jedynie mają wpływ na czas jego wykonania.

Zgodzić się należy także z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zatem kwestie podnoszone przez skarżącą, a dotyczące braku możliwości wykonania nałożonego obowiązku, nie świadczą o braku jego wymagalności i nie mogą stanowić podstawy do uznania tego zarzutu za zasadny.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.