II SA/Gd 355/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-18	
Data wpływu	2019-06-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1735/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 49a, art. 134, art. 129 par. 1 i 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. (dalej jako skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z 8 kwietnia 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 23 stycznia 2019 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 23 stycznia 2019 r. Starosta odmówił inwestorowi A. (dawniej B.) zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej numer [..] nazwa [..] wraz infrastrukturą elektryczną, na działce nr [..], obręb [..] w R. przy ul. G.

Od powyższej decyzji Spółka 1 marca 2019 r. złożyła odwołanie, które uzupełniła pismem z 25 marca 2019 r.

Wojewoda, działając na postawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Organ wskazał, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę udział brało 70 stron, w tym inwestor, zatem zgodnie z art. 49a k.p.a. Starosta 8 czerwca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz poinformował, że dalsze zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Miasta oraz przez udostępnienie pism w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji właściwie skorzystał z przysługującego mu prawa, przez co doręczenie pism w trybie obwieszczenia można uznać za skuteczne.

Następnie organ ten wskazał, że Starosta wydał decyzję z 23 stycznia 2019 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, o czym poinformował 24 stycznia 2019 r. w obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Starostwa i w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem zawiadomienie stron o przedmiotowej decyzji uznaje się za dokonane, w myśl art. 49 § 2 k.p.a., po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 7 lutego 2019 r. Termin do złożenia odwołania minął w tym przypadku 21 lutego 2019 r. Natomiast obwieszczenie o wydanej decyzji wisiało na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta od 29 stycznia do 12 lutego 2019 r. Wobec czego termin do złożenia odwołania w tej sytuacji minął, zdaniem Wojewody, 26 lutego 2019 r. Natomiast pełnomocnik Spółki, za pośrednictwem poczty, nadała odwołanie 1 marca 2019 r., czyli po upływie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie złożono wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zatem należało stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Warunek skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania polega bowiem na zachowaniu ustawowego terminu do jego dokonania.

Niezależnie od powyższego Wojewoda podkreślił, powołując się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OPP 47/17, że chociaż w art. 49a k.p.a. nie przewidziano wprost obowiązku organu doręczenia decyzji wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub drogą elektroniczną, to należy jednak uznać, że jest to pominięcie ustawowe i na organie ciąży taki obowiązek, gdyż trudno przyjąć, aby podmiot, który wystąpił z żądaniem wszczęcia postepowania administracyjnego dowiadywał się o jego zakończeniu z obwieszczenia.

Pomimo stwierdzenia, że postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie sposobu zakomunikowania inwestorowi rozstrzygnięcia w sprawie było niewłaściwe i nie powinno mieć w przyszłości miejsca, Wojewoda uznał, że nie przesądza to o nieskuteczności doręczenia decyzji, która zgodnie z przepisami prawa została ogłoszona publicznie. Podkreślił też, że doręczenie decyzji w toku postępowania może nastąpić tylko raz.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie odwołania za wniesione po terminie, podczas gdy biorąc pod uwagę zaniechanie właściwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej, na co jednoznacznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone jako wniesione przed jego doręczeniem;

2. art. 49a k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 2 Prawa budowlanego (zastosowane per analogiam) oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i w rezultacie odmowę rozpoznania odwołania, które wpłynęło przed właściwym doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji skarżącej, co dodatkowo oznacza rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie do właściwego trybu doręczenia skarżącej jako wnioskodawcy decyzji wydanej przy liczbie stron większej niż 20 w sposób ewidentny na jej niekorzyść i w rezultacie brak rozpoznania odwołania, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. musiałoby zostać rozpoznane jako wniesione przed doręczeniem decyzji, a więc ewidentnie przed upływem terminu na jego wniesienie, który nawet jeszcze nie zaczął biegu;

3. art. 40 § 2 w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez niezastosowanie, gdyż w odniesieniu do skarżącej organ pierwszej instancji winien doręczyć decyzję w tym właśnie trybie, co finalnie nastąpiło dopiero w dniu 5 maja 2019 roku, na żądanie pełnomocnika skarżącej;

4. art. 138 § 1 pkt 2 - ewentualnie - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji wraz z orzeczeniem co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej – ewentualnie - wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy argumenty przedstawione w odwołaniu czyniły takie działanie koniecznym;

5. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprowadzenie przez Wojewodę niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez odmowę rozpatrzenia odwołania skarżącej, które jak sam stwierdził organ drugiej instancji - zostało złożone przed jego właściwym doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej, co doprowadziło do zamknięcia skarżącej możliwości zweryfikowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

6. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu w wyniku błędnego uznania odwołania za wniesione po terminie, a w szczególności: pominięcie, że w toku postępowania organ pierwszej instancji niekonsekwentnie dokonywał doręczeń w trybie art. 49a k.p.a., a niejednokrotnie w trybie art. 39 k.p.a. - co dodatkowo przemawiało za koniecznością doręczenia decyzji w drodze pocztowej;

7. art. 126 w zw. z 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i spójnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznaje się odwołanie za złożone po terminie, skoro sam organ drugiej instancji dostrzega, że decyzja na dzień składania odwołania w ogóle jeszcze nie została skarżącej doręczona.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził co prawda, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie powinien doręczyć decyzję inwestorowi na piśmie, nie przesądza to jednak o nieskuteczności doręczenia w formie obwieszczenia, gdyż inwestor został poinformowany o takiej możliwości pismem z 8 czerwca 2018 r., z którym się zapoznał. Dlatego powinien mieć na uwadze, że decyzja może zostać dostarczona w sposób zgodny z art. 49a k.p.a. i to na nim ciążył obowiązek śledzenia tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Miasta oraz Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu w zakresie wyżej opisanym sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jej ostateczne. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Przesłanką uznania odwołania czy zażalenia za niedopuszczalne jest na przykład wniesienie tego środka zaskarżenia przed wejściem do obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych, w zawiadomieniu z 8 czerwca 2018 r. Starosta Powiatowy, po ustaleniu że liczba stron postępowania znacznie przekracza 20, poinformował strony, w tym skarżącą, że dalsze zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpi w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego, tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starosty. W dniu 23 stycznia 2019 r. Starosta wydał decyzję w przedmiocie wniosku inwestora. Informacja o tym została umieszczona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz w BIP Starostwa w dniu 24 stycznia 2019 r., zaś na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w BIP Urzędu Miasta – 29 stycznia 2019 r. Odwołanie od ww. decyzji zostało nadane w dniu 1 marca 2019 r. Natomiast, na wniosek inwestora, decyzja organu I instancji została mu doręczona 6 maja 2019 r., a odwołanie od niej inwestor wniósł 20 maja 2019 r. W odniesieniu do niego Wojewoda w postanowieniu z 1 lipca 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, a skarżąca (inwestor) złożyła skargę do sądu na to ostatnie postanowienie, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 545/19.

Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49 k.p.a. (czyli w sytuacjach przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 k.p.a., który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Bezsporne jest, że organ I instancji, biorąc pod uwagę ilość stron niniejszego postępowania (około 70), zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia, opisanej w cytowanym wyżej art. 49a k.p.a., co zdaniem sądu było dopuszczalne co do zasady. Zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z odstępstwa od zasady zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, których organ odwoławczy nie uwzględnił w okolicznościach niniejszej sprawy, a na które zwróciła uwagę skarżąca.

Należy podkreślić, że odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych gwarancji procesowych stron postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, co wprawdzie nie umknęło organowi odwoławczemu, choć pozostało bez refleksji, że cel zastosowania analizowanej instytucji - przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a k.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (tak np. NSA w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., II OZ 1297/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej natomiast, jeśli w toku postępowania administracyjnego niektórych czynności w stosunku do inwestora dokonywał indywidualnie (doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania), a innych w trybie art. 49a k.p.a. – uzasadniony staje się zarzut naruszenia powołanego przepisu i wprowadzenia w błąd strony inicjującej postępowanie poprzez brak doręczenia jej rozstrzygnięcia o istocie sprawy w sposób indywidualny. Sąd uznaje za w pełni uzasadnione zarzuty skargi w tym zakresie w także w kontekście naruszenia zasady zaufania stron do organów administracji. W doktrynie wskazuje się, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w przepisie art. 49a k.p.a. możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy (por. J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex/el. 2019).

W konsekwencji przyjąć należy, że nie było skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji w stosunku do skarżącej w formie publicznego obwieszczenia. Skutek ten nastąpił dopiero wraz z doręczeniem jej tej decyzji w sposób indywidualny w dniu 6 maja 2019 r. Dopiero wówczas rozpoczął swój bieg w odniesieniu do skarżącej termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 20 maja 2019 r. (wtedy też skarżąca wniosła odwołanie, co do którego Wojewoda orzekł w postanowieniu z 1 lipca 2019 r.). Powyższe z kolei oznacza, że wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu 1 marca 2019 r. nie nastąpiło z uchybieniem terminu – gdyż ten w ogóle się dla niej nie otworzył – lecz w tej dacie było niedopuszczalne. Z tych też względów wydane przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania uznać należy za naruszające art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i art. 49a k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a.

Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., z uwagi na daleko idące skutki prawne dla strony, winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona odwołująca się przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., a zarazem – czy w ogóle termin ten dla strony się "otworzył". Przy czym, organ prowadzący to postępowanie wyjaśniające związany jest zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym stoi jednocześnie na stanowisku, że w sytuacji przedwczesnego wniesienia odwołania uzasadnione jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, oczywiście w następstwie dokonania stosownych ustaleń w tym zakresie.

Sąd podziela jednocześnie stanowisko skarżącej odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., że z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wynika w szczególności, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych czy sprzecznych okoliczności sprawy.

Z powołanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Organ odwoławczy zobowiązany będzie tym samym rozpoznać merytorycznie wniesione przez skarżącą w dniu 20 maja 2019 r. odwołanie od decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania w łącznej kwocie 597 zł, które sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej, na które składają się: koszty wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).