Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na pismo Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy dzierżawy postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] r. Z. K. zwróciła się z prośbą

o wydzierżawienie części nieruchomości stanowiącej własność Gminy C., oznaczonej jako działka nr 1, położonej w C. przy ulicy [...], o powierzchni około [...]m2 celem ustawienia na niej przyczepy gastronomicznej albo małego pawilonu handlowego na okres trzech lat. Pismo to skierowane zostało do Urzędu Miasta C.. W odpowiedzi na wniosek strona została poinformowana pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego, że wskazana przez nią działka nie może być przedmiotem dzierżawy. Dalej wyjaśniono, że jest to teren zielony będący w utrzymaniu Gminy C., nie jest uzbrojony w media, porośnięty jest też drzewami, których usunięcie nie jest obecnie możliwe. Następnie skarżąca ponownie złożyła wniosek

o wydzierżawienie gruntu podając dodatkowo działkę [...] jako ewentualną lokalizację przyczepy gastronomicznej, zastrzegając tym razem, że okres dzierżawy wynosiłby trzy miesiące przypadające na okres letni. W uzasadnieniu podniosła ona, że z uwagi na problemy ze znalezieniem pracy wniosek jej byłby uzasadniony przede wszystkim ze względów osobistych. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego udzielił odpowiedzi na wniosek strony wskazując ponownie, że teren zarówno działki nr [...], jak i działki nr [...] nie mogą być przedmiotem dzierżawy. Uzasadniając powyższe stanowisko powołano się na negatywną opinię Zespołu ds. Estetyki Miasta oraz Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, a ponadto podkreślono, że teren ten nie jest skomunikowany

z ulicą [...] i przylega bezpośrednio do ciągu pieszego. W związku

z powyższym pismem skarżąca powołując art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r.,

poz. 267 - zwanej dalej KPA) zwróciła się o jego uzupełnienie o podstawę prawną decyzji wraz z pouczeniem czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Zdaniem Z. K. pismo z dnia [...] r. nie ma formy decyzji, a ponadto organ biorąc pod uwagę jedynie wymienione w nim opinie nie zbadał wszechstronnie sprawy naruszając art. 6, 7 i 9 KPA. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie

art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca

2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r.,

nr 220, poz. 1447 z późn. zm. – zwana dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej).

Zaskarżonym pismem z dnia [...] r. wyjaśniono stronie, że mając na względzie racjonalne gospodarowanie nieruchomościami Gminy C. wnioski o dzierżawę gruntów są przesyłane do zaopiniowania przez Zespół ds. Estetyki Miasta oraz Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, które to jednostki negatywnie zaopiniowały jej wniosek. Odnosząc się do żądania strony Zastępca Naczelnika Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego podkreśliła, że nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w tej sprawie, bowiem odmowa zawarcia umowy jest przejawem woli właściciela nieruchomości, stronie nie przysługuje również w tym przypadku odwołanie.

Skargę na powyższe pismo (oznaczone jako postanowienie) złożyła Z. K. wnosząc o uchylenie postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 KPA wskazując, że organ wydał akt niemający cech decyzji administracyjnej i pomimo wezwania nie usunął tej nieprawidłowości,

a ponadto art. 6, 7, 8 i 9 KPA oraz art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), art. 32 Konstytucji RP, art. 6 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej, art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

z późn. zm. – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym). W uzasadnieniu podniesiono, że modelowanie przestrzeni na podstawie jedynie opinii różnych jednostek może powodować dowolność w postępowaniu organu tym samym naruszając zasadę równości obywateli wobec prawa. Dalej skarżąca wskazała, że skoro właścicielem nieruchomości jest gmina, to decyzję w tej sprawie winien podpisać Prezydent Miasta C. bądź osoba przez niego upoważniona. Zdaniem strony odmowa zawarcia umowy dzierżawy jest bezzasadna, organ nie podjął bowiem działań zmierzających do wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy,

a nadto nie dążył do jej załatwienia mając na względnie słuszny interes obywatela, zaś podane przyczyny odmowy naruszają art. 32 Konstytucji RP oraz podane wyżej przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację podaną w uzasadnieniu pism z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego został unormowany między innymi w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej w p.p.s.a.). W myśl

art. 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanego mu imperium. Natomiast skarga wniesiona w sprawie wykraczającej poza zakres przedmiotowy, określony przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna i polegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała w pismach z dnia

[...] r. oraz z dnia [...] r. o wydzierżawienie części nieruchomości, której właścicielem jest Gmina C. celem prowadzenia na dzierżawionym terenie działalności gospodarczej. Podkreślić w tym miejscu należy, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), z wyjątkiem przypadków opisanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym niemającym zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych przepisów organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. W niniejszej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta C. (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Dalej przepis ten stanowi, że

w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany

i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Natomiast zawarcie umowy między innymi dzierżawy nieruchomości będącej własnością gminy następuje w drodze bezprzetargowej albo

w drodze przetargu (w przypadkach o których mowa w art. 37 ust. 4 ustawy

o gospodarce nieruchomościami), jednak dopiero po ustaleniu osoby dzierżawcy nieruchomości w wyżej wymienionym trybie zainteresowane strony zawierają umowę cywilnoprawną. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja o ewentualnym zawarciu umowy dzierżawy, w szczególności o złożeniu stosownego oświadczenia woli, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich,

a rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej. Przesądza to, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy dzierżawy nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej, nie ma tu bowiem miejsca na władcze działanie administracji publicznej, określające wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki stron. W tym miejscu podkreślić należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na pismo organu administracji publicznej będące kolejną odpowiedzią na propozycję Z. K., dotyczącą zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, której właścicielem jest Gmina C.. Z uwagi na cywilnoprawny charakter takiego roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny działań podjętych przez organy Gminy C., nie może zatem ustosunkować się do zarzutów skarżącej naruszenia wymienionych w skardze przepisów.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

AM