Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 766/10 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 766/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. G., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2009 r. P. G. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wskazując że w tym samym dniu nabył na podstawie aktu notarialnego lokal w P. przy ul. [...] i do momentu zakupu nie posiadał żadnego innego lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że w przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej, zaś przyznane mu świadczenie zostanie przeznaczone na częściową spłatę kredytu zaciągniętego na zakup tegoż lokalu.

Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawie – Białołęce decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu, powołując się na art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) organ stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania P. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że nabyty przez skarżącego lokal spełnia warunki dotyczące powierzchni oraz znajduje się w miejscowości pobliskiej. Na zakup tego lokalu skarżący zaciągnął kredyt hipoteczny w dniu 8 października 2008 r., jednakże funkcjonariusz, będąc na dzień złożenia wniosku właścicielem lokalu mieszkalnego nie spełniał przesłanek do udzielenia pomocy finansowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie powołał w obszernych fragmentach uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, uznając je za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu podniósł, że lokal, na który zaciągnął kredyt, nabył w dniu złożenia wniosku i w tej sytuacji należy mu się sporne świadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej określa jedynie krąg osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone, natomiast nie podaje innych kryteriów warunkujących jego przyznanie. Przepis ten nie stanowi zatem samoistnej podstawy do przyznania pomocy finansowej i w konsekwencji odnieść się należy do brzmienia art. 85 ustawy, który statuuje prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Chodzi więc tu o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem uwzględniający stan rodzinny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 81 ust. 1 i ust. 2). Z kolei podstawową formą zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy na podstawie decyzji administracyjnej i dopiero w sytuacji, kiedy przydziału takiego nie dokonano, może wchodzić w grę pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Jest ona zatem ekwiwalentną formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, wynikającą z niezrealizowania uprawnienia podstawowego czyli przydziału lokalu.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt I OPS 7/08 stwierdzono m. in., że w rozstrzygnięciu tym zwrócono uwagę na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz odwołano się do brzmienia art. 91 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej. Powyższe przepisy wskazują, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie, są właścicielami (współwłaścicielami) domu lub lokalu mieszkalnego położonego w takich miejscowościach. Zatem w stosunku do funkcjonariusza, który (lub jego małżonek) ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji, co do zasady, został osiągnięty, co powoduje, że takiemu funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu, a co za tym idzie, nie przysługuje mu też pomoc finansowa przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy.

Jednakże w uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Ponadto podkreślono, że uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1, ponieważ decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie takiego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Istotne jest więc w takiej sytuacji wyjaśnienie, jak należy rozumieć pojęcie "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" funkcjonariusza. Musi mieć ono charakter faktyczny, a nie jedynie formalny, tzn. wynikający z samego faktu nabycia domu (lokalu) bez odniesienia się do możliwości zamieszkania w nim w dacie jego nabycia.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podniósł, że organy obu instancji nie uczyniły zadość zasadom wynikającym z art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Koncentrując się na tezie wspomnianej uchwały, całkowicie pozostawiły poza obszarem swoich rozważań kwestię, czy zakupiony przez skarżącego lokal nadawał się do zamieszkania. W znajdującej się w aktach sprawy umowie przedwstępnej wynika, że zakres robót wykończeniowych, o których mowa w § 3 obejmuje tynki gipsowe z wyłączeniem pomieszczeń sanitarnych, w pomieszczeniach sanitarnych otynkowany sufit oraz surowe ściany, posadzki betonowe (ust. 4 pkt A ppkt f, g i h). Z powyższego wynika, że stan lokalu był surowy, nie do zamieszkania. Ponadto brak w nim m. in. stolarki drzwiowej czy też "białego montażu", na co wskazywał skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wobec tego bezspornym jest, że lokal ten nie nadawał się w tym stanie do zamieszkania i w konsekwencji skarżący winien otrzymać pomoc mieszkaniową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, domagając się jego zmiany poprzez oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w uzasadnieniu wskazując, że obowiązujący w chwili wydania obu decyzji powyższy przepis stanowił, iż funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Skoro zatem ustawodawca ustanowił, że prawo do przyznania pomocy finansowej następuje wyłącznie w celu uzyskania lokalu mieszkalnego (domu), to niemożliwe jest udzielenie takiej pomocy funkcjonariuszom, którzy już nabyli taki lokal (dom).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zaskarżony wyrok Sądu uchylający decyzje organu odwoławczego i organu pierwszej instancji oparty został na zastosowaniu środka na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd w oparciu o wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.) przeprowadzoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/09, wyprowadził okoliczności faktyczne zapisane w normie prawnej art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, które w sprawie nie zostały ustalone. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przy czym nie określono rodzaju naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przeprowadzono wykładni art. 90 ust. 1, jak i nie wyprowadzono, że stan faktyczny w sprawie w pełni odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tej normie. Odkodowanie treści normy prawnej wymaga zastosowania nie tylko wykładni językowej, ale również ważną i równoważną jest wykładnia celowościowa, wykładnia systemowa. Tym samym przytoczenie w skardze kasacyjnej brzemienia art. 90 ust. 1 nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń Sądu, że w sprawie nie zostały ustalone wyczerpująco okoliczności faktyczne sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.