Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lipca 2023 r. nr DN.gn.625.134.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu (dalej: "Prokurator") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z 19 lipca 2023 r. nr DN.gn.625.134.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Prokurator, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 9 ust 1 i 2, art. 10, art. 75 ust. 1 i art. 101 ust. 1 lit d) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 340 i 341 ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r.") w zw. z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r., Nr 46, poz. 339 ze zm., dalej: "dekret z 27 lipca 1949 r.") oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r. Nr 45, poz. 414, 415, 416, dalej: "rozporządzenie z 16 września 1950 r.") przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wydana

w trybie nadzoru nad orzeczeniem nacjonalizacyjnym, decyzja Wojewody Małopolskiego z 1 kwietnia 2014 r. znak WS-III.7515.2.17.2012.RW, stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.

z 2 grudnia 1954 r. znak: LR1 IV/12/46/54, w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność N. K., nie była obarczona wadą nieważności, co skutkowało odmową stwierdzenia jej nieważności przez Ministra decyzją z 19 lipca 2023 r, pomimo, że szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., ani żaden przepis ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., zaś § 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, a ww. orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej było skierowane do każdoczesnego właściciela nieruchomości, z chwilą objęcia

w posiadanie przez Skarb Państwa, a następnie dokonanie na jego podstawie wpisu nowego właściciela w księgach wieczystych przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, zostało skutecznie i w całości wykonane, co dowodzi, iż zawarty w nim opis przejmowanych nieruchomości umożliwiał ich szczegółową identyfikację, a także wobec faktu, iż merytoryczna treść rozstrzygnięcia odpowiadała prawu, co skutkowało niemożnością stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzorczym z uwagi na naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, tj. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że stosownie do treści art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, zrzekł się przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w badanej sprawie nie miała miejsca.

Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Dla lepszego zrozumienia dalszych wywodów przypomnieć należy jedynie istotę sprawy.

Minister decyzją z 19 lipca 2023 r. nr DN.gn.625.134.2021, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu na skutek sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 kwietnia 2014 r. znak WS-III.7515.2.17.2012.RW.

Opisaną powyżej decyzją Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 2 grudnia 1954 r. znak: LR1 IV/12/46/54, w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność N. K., wskazanego w punkcie 56 orzeczenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że orzeczenie Prezydium

z 2 grudnia 1954 r. zostało skierowane do osoby zmarłej. Ponadto podał, że ww. orzeczenie w istocie nie zawierało danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości, wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości w gromadzie R. po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami oraz grunty o ogólnej powierzchni 1361,20 ha, co rażąco naruszało m.in. art. 75 ust. 1 rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. Skarżący Prokurator wywodzi natomiast, że analiza orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej G.

z 2 grudnia 1954 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji, o jakich mowa

w art. 75 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r., a brak uściślenia tj. niedookreślenie przedmiotu przejęcia co do wskazania granic nieruchomości, wskazania numerów działek, nie może stanowić o rażącym naruszeniu ww. przepisu.

W tym miejscu zaznaczyć należy, co zdaje się nie dostrzegać Prokurator, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja już wydana w postępowaniu nieważnościowym. Ma to istotne znaczenie, albowiem objęcie przez Ministra decyzji Wojewody z 1 kwietnia 2014 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mogą obarczać, z wadami odnoszącymi się do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 2 grudnia 1954 r. Zaznaczyć jeszcze raz należy, że przedmiotem obecnie kontrolowanego przez Sąd I instancji "drugiego" postępowania nadzwyczajnego było badanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. obciążona jest decyzja administracyjna wydana w "pierwszym" postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższe nie jest tożsame z ponownym badaniem, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążona jest sama decyzja (orzeczenie) wydana w trybie zwykłym.

W tym kontekście należy również przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). A zatem, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.

Ww. decyzją z 1 kwietnia 2014 r. Wojewoda uznał, dokonując analizy dekretu z 27 lipca 1949 r., że podanie w orzeczeniu z 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez indywidualizacji i opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Dodatkowo wskazał, że zostało ono skierowane do osoby zmarłej. Powyższe stanowisko w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę znajdowało oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także

w piśmiennictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97; 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98; 16 maja 2000 r.; sygn. akt IV SA 856/98; 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01; 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02, Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II. Rejent rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67).

Trafnie przy tym Sąd I instancji wskazał, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych jako rażąco wadliwe uznawano akty nacjonalizacji nieokreślające co do szczegółowego oznaczenia przejmowanych przez Skarb Państwa nieruchomości. Orzeczenia te zapadły na kanwie identycznych spraw i orzeczeń jak to z 1954 r. kontrolowane przez organ nadzoru w 2014 r., a nawet w jego przedmiocie.

Wobec tego, skoro w orzecznictwie sądowym jest to jeden z poglądów wspomnianych przepisów, w szczególności art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., to nie można w takiej sytuacji zarzucić Wojewodzie rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że uznał, iż wskazanie w orzeczeniu z 2 grudnia 1954 r. tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc w ocenie Wojewody, rażące naruszenie przepisy art. 1 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że Minister, orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1 kwietnia 2014 r. trafnie wskazał, że decyzji tej nie można ocenić jako rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiego naruszenia nie sposób przypisać decyzji z 2014 r. w szczególności na podstawie argumentacji przedstawionej przez Prokuratora, która stanowi tylko polemikę z podjętym wówczas rozstrzygnięciem, a nie odnosi się do istoty sprawy zakończonej obecnie kontrolowaną decyzją, tj. oceny decyzji z 2014 r. przez pryzmat przesłanek nieważności.

Konkludując, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z 1 kwietnia 2014 r. nie mogła być odmienna od dokonanej przez organ wykładnia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. w zw. z art. 1 dekretu z 1949 r. co wynika z przedmiotu postępowania nieważnościowego, ograniczonego do badania kwalifikowanych wad tkwiących w decyzji ostatecznej (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji), jak również z pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych różnic w wykładni powyższych przepisów prawa, a co nie pozwala na uznanie, aby miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.