Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 563/15 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 563/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki w swym wyroku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla miasta [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przebudowie części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną budynku w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., uPb), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W motywach tego postanowienia organ powiatowy uznał, że M. G., traktowany jako inwestor, w ramach przebudowy wykonał rozbiórkę i odbudowę ścian zewnętrznych i wewnętrznych budynku oraz rozbiórkę i odbudowę więźby dachowej wraz z jej pokryciem. Ze złożonych przez niego do protokołu wyjaśnień wynikało, że w trakcie prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przewróciła się część ściany budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], której właścicielami są: L. D., T. i M. K., W. C. oraz Gmina [...]. M. G. w porozumieniu i za zgodą części współwłaścicieli przystąpił do przebudowy zniszczonej części budynku gospodarczego. Roboty zostały rozpoczęte w połowie października 2012 r. i nie zostały zakończone. PINB w [...] uznał, że budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] należy poddać ekspertyzie technicznej, zarówno w części przebudowanej, jak i istniejącej, co do zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 uPb.

Jak dalej w wyroku wskazano, następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 uPb, organ I instancji nałożył na M. G. obowiązek: dostarczenia inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy oraz wykonania robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie, niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie części budynku gospodarczego, do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 13 marca 2013 r. inwestor dostarczył sporządzone przez technika opracowanie "Projekt budowlany (inwentaryzacja) -przebudowa budynku gospodarczego działka nr ewid. [...] ul. [...] w [...]", które nie spełniało wymogów wynikających z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Pomimo jednak niewykonania nałożonych obowiązków, organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2013 r. PINB w [...] stwierdził wykonanie nałożonego na M. G. obowiązku uprzednią decyzją z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powiatowy podał, że inwestor w dniu 27 marca 2013 r. dostarczył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną budynku gospodarczego sporządzoną przez uprawnionego projektanta. W dniu 25 września 2013 r. M. G. przedłożył ocenę techniczną budynku gospodarczego, potwierdzającą wykonanie wzmocnień elementów konstrukcyjnych zaleconych w ekspertyzie technicznej. Uwzględniając powyższe, organ I instancji ocenił, że samowolnie wykonane roboty budowlane przy przebudowie części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co stosownie do art. 51 ust. 3 uPb, obligowało ten organ do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku.

W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji W. C. zarzuciła, że jej doniesienie o popełnieniu samowoli budowlanej winno skutkować wszczęciem nie tylko postępowania administracyjnego, ale również karnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. WMWINB w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu powiatowego.

W uzasadnieniu swej decyzji WMWINB w [...] ocenił, że organu I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 uPb i wdrożył tryb naprawczy przewidziany w art. 50 – art. 51 tej ustawy. Powołując się na obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo, organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, przedkładając właściwemu organowi stosowne dokumenty. Ponadto w dniu 25 września 2013 r. przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ wojewódzki stwierdził, że nałożone obowiązki zostały wykonane, a z art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb wynika, że w tej sytuacji właściwy organ może wydać jedynie decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 uPb nie ma charakteru uznaniowego. Organ I instancji był ściśle związany określoną w przepisie procedurą i nie mógł wydać odmiennego rozstrzygnięcia.

W złożonej skardze na powyższą decyzję WMWINB w [...], uzupełnioną pismem procesowym z dnia 24 listopada 2015 r., W. C. podniosła, że wykazywała przed organem I instancji, że inwestorem robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2014 r., polegających na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jest J. R. Przy wykonywaniu tych robót jesienią 2012 r. naruszono prawo własności skarżącej, gdyż bezprawnie wykonano roboty budowlanej w jej budynku. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. rażąco narusza prawo, gdyż powtórnie nałożono w niej obowiązki mające doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a ponadto została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zakwestionowała także prawidłowość przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego w dniu 18 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. G. w piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2015 r., wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że był inwestorem przedmiotowych robót i sprawcą samowoli budowlanej, prowadził bowiem, organizował i finansował roboty budowlane przy budynku gospodarczym na działce nr [...]. Z tego też względu był stroną postępowania naprawczego i został ukarany w postępowaniu karnym.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie uwzględnił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednoznacznie, w jakim charakterze M. G. występuje w kontrolowanym postępowaniu: czy jako faktyczny sprawca samowoli budowlanej na działce nr [...], czy też jako pełnomocnik J. R., przy prowadzeniu inwestycji której doszło do stwierdzonej samowoli budowlanej. Nie wyjaśniono bowiem, z jakich przyczyn uznano, że stroną tego postępowania nie jest J. R.

Dalej sąd ten wskazał, że nie ma w aktach sprawy dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem lub posiada inny tytuł do władania nieruchomością, a z oświadczenia pełnomocnika uczestnika postępowania M. G. wynika, iż właścicielem nieruchomości jest J. R., natomiast uczestnik ma nieformalną umowę użyczenia nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji dodał, że M. G. został upoważniony do reprezentowania mocodawcy – J. R. – wyłącznie przed organem nadzoru budowlanego I instancji. W przypadku zatem, gdyby działał w sprawie jako pełnomocnik J. R. – nie posiadał on umocowania do reprezentowania mocodawcy przed WMWINB w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości, zaskarżonej "decyzji" zarzucając:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 52 uPb i w konsekwencji danie pod wątpliwość czy to na M. G. winny być nałożone obowiązki wynikające z art. 51 uPb, podczas gdy osoba ta była inwestorem robót;

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 Ppsa – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. (pełnomocnik używa tylko skrótu), polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił w jakiej roli występuje M. G. i czemu nie uznał J. R. za stronę w postępowaniu, podczas gdy strony postępowania zostały ustalone zgodnie z art. 28 K.p.a.

W konsekwencji podniesionych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa strona wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "WSA w Warszawie",

2. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. G. podnosi, że J. R. jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...], natomiast samowolnie wykonane roboty budowlane dotyczą budynku usytuowanego na działce nr [...] obr. [...].

Dalej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazuje, że to właśnie M. G. prowadził, organizował i finansował roboty budowlane prowadzone przy budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i to on jest sprawcą samowoli budowlanej.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wywiódł r. pr. J. K., wnosząc o jej oddalenie w całości, jednak z treści tego pisma procesowego nie wynika kogo w zasadzie reprezentuje, nie dołączył przy tym także pełnomocnictwa procesowego. Odpowiedź ta została mu zwrócona przez WSA w Olsztynie.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r. WSA w Olsztynie odrzucił skargę kasacyjną, wskutek zażalenia M. G. postanowienie powyższe zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OZ 541/16.

W związku z wyznaczoną rozprawą obszerne pismo procesowe wniosła H. P., pełnomocnik swej córki – W. C., w konkluzji wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

W trakcie rozprawy imieniem skarżącej W. C. r. pr. J. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

O oddalenie skargi kasacyjnej wniosła także H.P., która w odpowiedzi na pytanie Sądu przyznała, że w wyniku postępowania nieważnościowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił decyzję WMWINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Skarga na decyzję GINB wydaną w postępowaniu nieważnościowym została prawomocnie odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W rozpoznawanej sprawie żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dostrzeżono, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi usterkami, które jednakowoż nie stanowią przeszkody w jej rozpoznaniu. Skarga kasacyjna została sporządzona przez pełnomocnika M. G., zatem nie mógł on działać "w imieniu skarżącej", albowiem skarżącą w przedmiotowej sprawie była W. C. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok WSA w Olsztynie, nie zaś "zaskarżona decyzja", zatem zarzuty są skierowane wobec wyroku II SA/Ol 563/15. Autor skargi kasacyjnej użył skrótu "Kpa" bez jego bliższego wyjaśnienia, przyjdzie uznać, że chodziło w tym przypadku o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Brak jest w skardze kasacyjnej wyjaśnienia, z jakich przyczyn strona skarżąca kasacyjnie w razie uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji domaga się przekazania sprawy WSA w Warszawie. Z art. 185 § 1 Ppsa wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uchylenia zaskarżonego orzeczenia, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał to orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł jej rozpoznać w innym składzie, innemu sądowi. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono żadnych powodów, dla których – w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku – sprawy ponownie nie mógłby rozpoznać WSA w Olsztynie.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił w jakiej roli występuje M. G. i czemu nie uznał J. R. za stronę w postępowaniu, podczas gdy strony postępowania zostały ustalone zgodnie z art. 28 K.p.a. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki było przekonanie, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego, w którym miano by w sposób niewadliwy ustalić status stron postępowania dotyczącego samowolnego wykonania robót budowlanych. W tym aspekcie podzielić wypadnie wątpliwości sądu a quo. Z treści samej skargi kasacyjnej wynika, że M. G. był wykonawcą robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] w [...], gdzie inwestorem na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę był J. R. Z dalszej treści skargi kasacyjnej wynika, że w trakcie wykonywania tych właśnie robót budowlanych uległa zawaleniu część budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce – nr [...]. W konsekwencji doszło następnie do samowolnej przebudowy budynku gospodarczego na tej działce, a skarżący kasacyjnie wywodzi, iż to on prowadził, organizował i finansował roboty budowlane przy budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr [...] (w skardze kasacyjnej na s. 4 podano błędny numer działki). Okoliczności te miały być znane PINB w [...] z urzędu, z tych względów brak ma być podstaw do "łączenia spraw", tj. sprawy samowoli na działce nr [...] z budową na działce nr [...], gdzie M. G. był pełnomocnikiem inwestora w procesie wydawania pozwolenia na budowę oraz wykonawcą robót budowlanych. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że skoro organ nadzoru budowlanego określił krąg podmiotów będących stronami w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych, ramy tego postępowania określono w zawiadomieniu o jego wszczęciu, nadto rola M. G. została przesądzona i uznana tak przez organ nadzoru budowlanego, jak i prokuratora, to brak jest podstaw do kwestionowania tej okoliczności przez sąd administracyjny.

B. Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki zasadnie uznał, że z materiału dowodowego i decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki był status skarżącego kasacyjnie w aspekcie wykonanych samowolnie robót budowlanych. Sama treść skargi kasacyjnej zdaje się dowodzić, że do samowolnych robót na działce nr [...] w [...] przy ul. Kajki doszło w wyniku następstw wykonywania robót objętych pozwoleniem na budowę na działce sąsiedniej nr [...], których inwestorem był J. R. Okoliczność traktowania przez organy nadzoru budowlanego M. G. za inwestora samowolnych robót na działce nr [...], jak również stanowisko urzędu prokuratorskiego w tym aspekcie, nie mogło wiązać sądu wojewódzkiego. W tych okolicznościach trafnie uznano, że doszło do naruszeń przepisów K.p.a. w aspekcie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uzasadnienia decyzji, to zaś uprawniało sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

C. W konsekwencji chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 52 uPb, z którego wynika, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Sąd wojewódzki trafnie wskazywał w motywach swego wyroku, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, nie będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. Zasadnie także wywodził, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 uPb oznacza sprawcę samowoli budowlanej. Rzecz jednak w tym, że ustalenie, kto był tym inwestorem w odniesieniu do samowolnych robót na działce nr [...] wymagało przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, ograniczenie się w tym względzie na oświadczeniu M. G. trafnie uznano przez WSA w Olsztynie za niewystarczające.

D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.