III SAB/Gl 793/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-19	
Data wpływu	2024-11-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Pawlyta
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Dorota Fleszer /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 4  ust. 1  pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu [...] w G. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora Zarządu [...] w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. P. (dalej "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") jest bezczynność Dyrektora Zarządu Z. w G. (dalej "organ") w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu 15 stycznia 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem (wysłanym na adres mailowy: [...]) o przesłanie zanonimizowanego skanu operatu wodnoprawnego - Wykonanie wylotu do ziemi i odprowadzanie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie [...] w T., Gmina [...], powiat [...], autorstwa mgr inż. R. L., złożonego w toku postępowania administracyjnego znak sprawy: [...].

Wobec braku odpowiedzi skarżąca 29 stycznia 2023 r. napisała do organu maila, w którym przypomniała, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej.

2. Pismem datowanym na dzień 6 lutego 2023 r. organ odpowiedział, że nie może pozytywnie rozpatrzyć żądania, albowiem akta mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. 2000 dalej: "k.p.a.") wgląd w akta postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronom postępowania administracyjnego.

3. Skarżąca 9 lutego 2023 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

4. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 16 lutego 2023 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiot ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022 r. poz. 902, dalej; "u.d.i.p.") obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do każdej informacji i nie może stanowić podstawy do uzyskania dostępu do akt postępowania. Tę materię reguluje norma art. 73 k.p.a., która uniemożliwia uzyskiwanie kopii i odpisów z akt podmiotom niebędącym stronami postępowania administracyjnego. Odnosząc się do drugiej podstawy żądania, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyjaśniono, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2625 ze zm.; dalej: Prawo wodne) nie przewidują udostępniania operatów wodnoprawnych.

5. Pismem z dnia 15 maja 2022 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej i informacji o środowisku. Zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wobec niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego zażądała: rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i nosi ona znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązania organu do udzielenia skarżącej informacji w zakresie określonym w terminie 7 dni od daty prawomocności wyroku; wymierzenia grzywny w wysokości 300 zł; przyznania na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 200 zł; zasądzenia kosztów postępowania.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił stan faktyczny, podkreślając bezzasadność żądań skarżącej.

7. Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SAB/GI 172/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek 6 lutego 2023 r., informując, że nie może pozytywnie rozpatrzyć żądania, albowiem akta mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 73 k.p.a. wgląd w akta postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronom tego postępowania.

Po drugie - żądana przez skarżącą we wniosku informacja nie miała charakteru informacji publicznej w rozumieniu powoływanego we wniosku art. 10 u.d.i.p., dotyczyła wyłącznie konkretnej sprawy administracyjnej, w procesie wydawania pozwolenia wodno-prawnego, na określonej działce, ewentualnie uzyskanego przez prywatnych inwestorów osoby fizyczne dla swoich celów prywatnych. Ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg osób mających status strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i wnioskowany operat stanowi dokument prywatny, sporządzony przez lub na zlecenie osoby inicjującej postępowanie, stanowi też załącznik do stosownego wniosku (art. 407 ust. 1 pkt i art. 409 Prawa wodnego). Nie stanowi jednak informacji publicznej, ale dokument prywatny i jako taki nie może być udostępniony na podstawie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest rozszerzanie kręgu osób ewentualnie uprawnionych do uzyskania jakichkolwiek informacji w trybie u.d.i.p. w tym procesie.

Poza tym - jak podkreślił to organ w drugiej udzielonej 16 lutego 2023 r. ponownej odpowiedzi - PGW WP nie jest dysponentem akt postępowania, w którym sporządzono żądany operat wodnoprawny bowiem organem administracji publicznej był Dyrektor Zarządu Z. w G., który jest podmiotem odrębnym od PGW WP.

8. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.;

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich wadliwą wykładnię prowadzącą do braku uznania za informację publiczną zanonimizowanego operatu wodnoprawnego - wykonanie wylot do ziemi i odprowadzenie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie [...] w T., Gmina [...], powiat [...], autorstwa mgr inż. R. L., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."),

2) art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 15 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie Środowiska oraz o ocenach oddziaływania na Środowisko (Dz. U. 2023 r. poz. 1094 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że skarżąca skonkretyzowała wniosek, ograniczając go wyłącznie do zastosowania art. 10 u.d.i.p., pomimo że wprost we wniosku do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 lutego 2023 r. powołała się także na w/w normę prawną, tj. na przesłankę wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

3) art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż akta postępowania mogą być udostępnianie wyłącznie na zasadach określonych w k.p.a. i wgląd w akta przysługuje wyłącznie stronom postępowania, mimo iż skarżąca nie domagała się wglądu w akta postępowania, lecz zapoznania wyłącznie z jednym zanonimizowanym dokumentem. Nadto, przez błędne jego zastosowanie sprowadzające się do faktycznego przyjęcia, że art. 73 ust. 1 k.p.a wyłącza stosowanie zarówno przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do tego rodzaju dokumentów jak operat wodnoprawny,

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2024 r., sygn. akt III OSK 345/24 uchylił w całości wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Jak już Sąd wskazał niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt III OSK 345/24 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt III SAB/GI 172/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).

NSA w ww. wyroku wskazał na art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Na gruncie ustawy Prawo wodne organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; 2) minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej; 3) Prezes Wód Polskich; 4) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich; 5) dyrektor zarządu z. Wód Polskich; 6) kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich; 7) dyrektor urzędu morskiego; 8) wojewoda; 9) starosta; 10) wójt, burmistrz lub prezydent miasta - art. 14 ust. 1 Prawa Wodnego.

Zdaniem NSA należy zatem przyjąć, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w zakresie adekwatnym do posiadanej właściwości są wymienione wyżej organy. Z podanych przyczyn wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku rozstrzygającego o bezczynności "Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Z. w G." jest wadliwe, albowiem nie dotyczy podmiotu, który ustrojowo jest organem władzy publicznej i w konsekwencji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie NSA należy odnotować, że wniosek dostępowy z 15 stycznia 2023 roku został wniesiony drogą elektroniczną na adres: [...]. Jest to adres email Zarządu Z. w G.. Treść wniosku dostępowego potwierdza, iż dotyczy on udostępnienia operatu wodnoprawnego sporządzonego na potrzeby wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu do ziemi i odprowadzanie oczyszczonych ścieków przy jednorodzinnym domu mieszkalnym i rodzinnym zakładzie [...] w T., Gmina [...], powiat [...]. Organem właściwym w takich sprawach jest Dyrektor Zarządu Z. - art. 397 ust. 3 pkt 2 lit a i art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 247 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa Wodnego.

Powyższe potwierdza zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2023 r. został skierowany do Dyrektora Zarządu Z. w G..

Z akt sprawy wynika, że odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżącej z 6 lutego 2023 r. oraz z 16 lutego 2023 r. zostały sporządzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., a więc przez organ, który nie był jego adresatem - wynika to bezpośrednio z treści odpowiedzi z 16 lutego 2023 r., w której Dyrektor RZGW WP w G. sam wskazuje, iż wniosek dostępowy skierowano do Zarządu Z. w G..

We wniesionej do sądu skardze na bezczynność, jako organ, któremu się ją zarzuca wskazano: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Zarząd Z. w G. ul. [...], [...] G.." Z powyższego wynika więc, że skarga nie realizuje w sposób prawidłowy rygoru przewidzianego w art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - nie zawiera prawidłowego oznaczenia organu, któremu zarzucono bezczynność.

NSA wskazał, że w sprawie występują dalsze nieścisłości, albowiem odpowiedzi na skargę udzielił Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., a zatem organ który nie był adresatem wniosku dostępowego z 15 stycznia 2023 r. Dyrektor RZGW WP w G. w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest organem administracji publicznej, jest państwową osobą prawną i nie dysponuje wnioskowanymi do udostępnienia informacjami. Dysponentem operatu wodnoprawnego, którego dotyczył wniosek jest Dyrektor Z. w G., jako organ administracji publicznej, który prowadził postępowanie administracyjne, na potrzeby którego go sporządzono. W swoim uzasadnieniu WSA, jako organ wobec którego skierowano skargę na bezczynność wskazał: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. Zarząd Z. w G.". W sentencji wyroku z kolei, jako organ, którego bezczynność została zaskarżona wskazano: "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Z. w G.".

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy, wobec jakiego podmiotu została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Ponadto pomiędzy treścią wyroku, a treścią uzasadnienia istnieją rozbieżności, które uniemożliwiają wskazanie podmiotu - organu, wobec którego WSA rozpoznał skargę na bezczynność. Sąd pierwszej instancji, stawiając tezę, że organ nie dysponuje wnioskowanym do udostępnienia operatem wodnoprawnym, nie zauważył, że stanowisko w tym przedmiocie wyraził Dyrektor RZGW WP w G., a nie Dyrektor Zarządu Z. w G., do którego skierowano wniosek dostępowy. Ponadto WSA myli się, twierdząc, że na przedmiotową okoliczność organ zwrócił uwagę w odpowiedzi na wniosek z 16 lutego 2023 roku - s. 8 uzasadnienia. Pierwsza wzmianka o tym, że organ nie dysponuje wnioskowaną informacją znajduje się w odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez Dyrektor RZGW WP w G..

W ocenie NSA już tylko z tych względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Dalej NSA wskazał:

"W ramach zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie wyłączył z zakresu desygnatów informacji publicznej zanonimizowany operat wodnoprawny sporządzony na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wzmiankowany zarzut zasługuje na uwzględnienie. W swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie sformułował żadnych ocen prawnych, które pozwalałyby zweryfikować zajęte w tym przedmiocie stanowisko. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, w układzie w którym organ pismem odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji, albowiem stoi na stanowisku, iż nie stanowi ona informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolować zgodność z prawem takiego działania. W zakres tej kontroli wchodzi przede wszystkim rozważenie, czy stanowisko organu co do tego, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną jest prawidłowe. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji w ogóle się w tej kwestii nie wypowiedział. Uzasadnienie wyroku w części zważającej zawiera jedynie zwięzłe sprawozdanie z ocen prawnych, jakie Dyrektor RZGW WP w G. sformułował w tym zakresie w udzielonej skarżącej odpowiedzi na wniosek dostępowy - s. 7 i 8 uzasadnienia. Własnych ocen WSA brak.

Analogiczne uchybienia należy wytknąć Sądowi pierwszej instancji w związku z zarzutem naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. I w tej kwestii WSA nie zajął stanowiska ograniczając się wyłącznie do krótkiego zreferowania oceny prawnej Dyrektor RZGW WP w G.. Należy zauważyć, że kwestia relacji przepisów u.d.i.p. do postanowień art. 73 § 1 k.p.a. była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyroki z 18 stycznia 2017 r., I OSK 2006/16 oraz z 5 lipca 2023 r., III OSK 5002/21. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wobec wskazania we wniosku, że żądanie udostępnienia informacji oparte jest na postanowieniach art. 10 u.d.i.p., nie ma podstaw do jego oceny przez pryzmat postanowień ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stanowisko WSA jest wadliwe. We wniesionej skardze wprost podano, iż dotyczy ona bezczynności w przedmiocie wniosku z 15 stycznia 2023 roku o udzielenie informacji publicznej i informacji o środowisku. Należy zauważyć, że informacja o środowisku, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej jest informacją publiczną, do której dostęp regulowany jest przepisami ustaw szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - wyroki NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15 i z dnia 19 lipca 2019 r., I OSK 253/18. Podmiot wnioskujący o dostęp do informacji publicznej nie ma obowiązku precyzowania podstawy prawnej swojego żądania, a jeżeli to uczyni, to nie jest ona wiążąca dla jego adresata. Rzeczą podmiotu, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest ustalić, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy zasady i tryb jej udostępnienia regulują przepisy u.d.i.p., czy przepisy ustaw szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęte założenia determinują zakres rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli strona nie uzyskała dostępu do wnioskowanych informacji, albowiem przyjęto że nie stanowią one informacji publicznej, rzeczą sądu administracyjnego jest zweryfikować, czy zajęte w tym przedmiocie stanowisko adresata wniosku dostępowego jest zgodne z prawem na gruncie wszystkich ustaw normujących zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej nie jest wyznaczany stanowiskiem strony, lecz granicami sprawy, które określa obowiązujący porządek prawny - art. 134 § 1 p.p.s.a."

"W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA ustali, wobec jakiego podmiotu została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. W tym celu nie należy wykluczać wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi poprzez prawidłowe określenie organu, któremu zarzuca się bezczynność - art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto WSA oceni, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a jeżeli tak, to czy tryb i zasady jej udostępnienia regulują przepisy u.d.i.p., czy też przepisy innych ustaw. Opierając się na ocenach prawnych wynikających z powyższych wskazań, WSA oceni zasadność wniesionej skargi na bezczynność."

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi poprzez prawidłowe określenie organu, któremu zarzuca się bezczynność, gdyż skarżąca w skardze wskazała organ: Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Zarząd Z. w G., natomiast z wnioskiem w trybie informacji publicznej wystąpiła do Zarządu Z. w G..

W odpowiedzi, skarżąca sprecyzowała skargę w ten sposób, że kwestionuje bezczynność Zarządu Z. w G..

Jak wskazał NSA w sprawie i co wynika z art. 239 ust. 3 pkt 3 oraz art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478) zarząd z. jest jednostką organizacyjną Wód Polskich, a dyrektor zarządu z. Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami i w konsekwencji organem administracji publicznej, jak również organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie adekwatnym do posiadanej właściwości.

Ponadto odnotować w sprawie należy, Dyrektor RZGW WP w G. w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest organem administracji publicznej, jest państwową osobą prawną i nie dysponuje wnioskowanymi do udostępnienia informacjami. Dysponentem operatu wodnoprawnego, którego dotyczył wniosek jest Dyrektor Z. w G., jako organ administracji publicznej, który prowadził postępowanie administracyjne, na potrzeby którego go sporządzono.

Sąd zatem doręczył Dyrektorowi Zarządu Z. w G. skargę oraz odpowiedź na skargę.

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2023 r. o przesłanie zanonimizowanego skanu operatu wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2023 r. o przesłanie zanonimizowanego skanu operatu wodnoprawnego.

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Wyjaśnić należy, że co do zasady realizacja konstytucyjnie przysługującego obywatelom prawa do uzyskiwania informacji publicznej odbywa się na zasadach i trybie określonych w u.d.i.p.

Jednak zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy bowiem takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA).

Do takich ustaw należy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2024, poz. 1112, dalej "ustawa środowiskowa"). Tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego.

Zgodnie z art. 4 ustawy środowiskowej każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Informacje, o których mowa w ust. 1, udostępnia się w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie (art. 9 ust. 2 ustawy środowiskowej).

Władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej).

Zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W orzecznictwie przyjęto, że to prawo podmiotowe ma zakres szerszy niż wynika to z literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18, LEX nr 2785199). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana tak, by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym.

Ustawa środowiskowa nie zawiera własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 - dalej: p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem, przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ustawa środowiskowa dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2019 r., I OSK 2158/17 i 22 maja 2024 r., III OSK 639/23 oraz K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).

Zdaniem Sądu żądany przez skarżącą dokument – operat wodnoprawny mieści się w zakresie przedmiotowym trybu dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie - jest nośnikiem informacji o środowisku i jego ochronie (art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej). Operat wodnoprawny jest bowiem podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 400 ust. 8 Prawa wodnego) i zawiera dane określone w art. 409 Prawa wodnego, takie, jak m.in.: wyszczególnienie: a) celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, b) celu i rodzaju planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub robót, c) rodzaju urządzeń pomiarowych oraz znaków żeglugowych, d) rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym; charakterystykę odbiornika ścieków lub wód opadowych lub roztopowych objętego pozwoleniem wodnoprawnym; określenie wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych; wielkość przepływu nienaruszalnego, sposób jego obliczania oraz odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód; wielkość średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ) lub zasobu wód podziemnych; planowany okres rozruchu, sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem ich trwania; informację o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok; opis techniczny urządzeń służących do poboru wód, w tym ich maksymalną techniczną wydajność oraz przewidywany czas ich wykorzystywania.

Informacja, której udostępnienia żądała skarżąca, stanowi informację o środowisku, więc jej udostępnienie powinno nastąpić z zachowaniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy środowiskowej, a odmowa udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym przesądza art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto z art. 16 w związku z art. 20 ustawy środowiskowej wynika enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji oraz wskazują decyzję administracyjną jako prawną formę odmowy udostępnienia informacji. Jeżeli nie zachodzi żadna przesłanka odmowy, a organ nie odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji, to zastosowanie znajduje art. 14 ust. 1 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że organ udostępnia wnioskowane informacje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, a udostępnienie takie przybiera formę czynności materialno-technicznej.

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA).

Organ nie udostępnił skarżącej żądanego dokumentu, ani nie wydał decyzji odmowej, zatem organ pozostaje bezczynny. W dacie wniesienia skargi sprawa nadal nie została załatwiona w jednej ze wskazanych form.

Skoro organ nie wykonał obowiązków w ustawowym terminie (art. 14 ustawy środowiskowej) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy skarżącej w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

W sprawie organ nie odniósł się do żądania Skarżącej. Natomiast zareagował na jej wniosek organ niewłaściwy. W ocenie Sądu sytuacja ta była wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa, a sprawa nie należy do oczywistych, zatem postawy organu nie można ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny oraz przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o co wnosiła w skardze. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny, jak również zasądzenia na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej i Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącej w trybie ustawy środowiskowej.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 597 zł.