Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. T. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 366/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. odrzuca skargę kasacyjną J. S. 2. ze skargi kasacyjnej D. T. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 3. oddala wnioski o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2009 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Łd 366/09 w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2009 r.

Jak wynika z jego uzasadnienia, wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. D. T. wystąpiła o zwrot nieruchomości - działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych opisanej jako działka nr [...]), o powierzchni 587 m2 położonej w Łodzi przy ulicy [...]. Postępowanie wywłaszczeniowe, obejmujące większą całość (nieruchomość nr hipoteczny [...], rep. hipoteczne [...]) wszczęte zostało na wniosek Naczelnika Wydziału Gospodarczego Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia [...] maja 1950 r., w którym określono przeznaczenie nieruchomości dla biur Zarządu Miejskiego. Ówczesnymi współwłaścicielkami nieruchomości były W. E. (później E. – Z.), której spadkobierczynią jest D. T. i J. E. (póżniej S.). Do wywłaszczenia doszło mocą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia [...] marca 1952 r., wydanego na podstawie art. 1, art. 2, art. 8 ust. 4 i 5, art. 17 i art. 21 dekretu z dnia 21 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), przy czym jako cel wywłaszczenia podano użyteczność publiczną. Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Łodzi odmówił ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość z powodu przedawnienia roszczeń. Następnie Skarb Państwa został wpisany do właściwej księgi wieczystej, przy czym decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. Wojewoda Łódzki orzekł o nabyciu prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Łódź z mocy prawa. Została ona wpisana do księgi wieczystej nr [...]. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wyznaczył do rozpatrzenia niniejszej sprawy Starostę Łódzkiego [...]. W dniu [...] września 2005 r. do wniosku D. T. z dnia [...] czerwca 2005 r. przyłączyła się J. S.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 260, poz. 2163), organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie wspomnianej nieruchomości. W uzasadnieniu podał, iż jest ona obecnie wykorzystywana jako parking użytkowany przez Urząd Miasta Łodzi. W jego ocenie przemawia to za poglądem, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzję tę Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] listopada 2007r. uchylił i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, dochodząc do przekonania, że jest ona przedwczesna. Nie wyjaśniono bowiem czy zwrócone uprzednio w innej sprawie działki nr [...] i [...] przylegają do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nadto nie rozważono czy roszczenie o zwrot przysługuje. Jak głosi bowiem przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej wpisane do księgi wieczystej. Po myśli art. 229a tej ustawy przepis art. 229 stosuje się również wówczas, gdy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości. Ustalił m.in., że przedmiotowa działka wywłaszczona mocą orzeczenia z dnia [...] marca 1952 r. na cele użyteczności publicznej (biura Zarządu Miejskiego) jest obecnie niezabudowana, znajduje się na niej parking użytkowany przez Urząd Miasta Łodzi, przylega ona bezpośrednio do działki, na której usytuowany jest budynek tegoż Urzędu i wyjście z niego. Takie wykorzystanie datowane jest od lat 50-tych – 60-tych, co potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie. Zatem nieruchomość jest traktowana jako służąca do funkcjonowania Zarządu Miejskiego, czyli stanowi jego infrastrukturę. Okoliczność ta wyklucza uwzględnienie wniosku, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odwołania D. T. i J. S. nie odniosły skutku, gdyż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Przedstawiając w uzasadnieniu stan prawny i częściowo niesporny stan faktyczny, oraz ustalenia dotyczące kwestii spornych podał m.in., iż wywłaszczona nieruchomość przylega bezpośrednio do nieruchomości, na której znajduje się budynek Urzędu Miasta, część jej była wykorzystana na potrzeby biur Zarządu Miejskiego, a obecnie działka jest użytkowana jako parking wspomnianego Urzędu. To przeznaczenie datuje się od lat 50-tych bądź 60-tych. Działka stanowi zatem infrastrukturę dla obiektów organów publicznych, czyli wykorzystana została na cele użyteczności publicznej. W konsekwencji czego należało przyjąć zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji nie podlega ona zwrotowi.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucającej naruszenie art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, J. S. domagała się uchylenia obu ostatnio zapadłych decyzji. W jej uzasadnieniu zwalczała pogląd o zrealizowaniu celu wywłaszczeniowego, dowodząc, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie przewidziano na tym terenie parkingu, który zresztą powstał dopiero w 1993 r., toteż jego utworzenie nastąpiło sprzecznie z prawem. W tej sytuacji niepodobna zasadnie twierdzić o wykorzystaniu działki zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, iż zakwestionowana w skardze decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W jego ocenie organy prawidłowo uznały, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cele wywłaszczenia, co sprzeciwiało się uwzględnieniu żądania jej zwrotu. Przedstawiając stan faktyczny i prawny, w zasadzie niesporny, Sąd ten zaakcentował, że funkcjonowanie parkingu jest niezbędną infrastrukturą towarzyszącą urzędowi i umożliwiającą komunikację z nim. Pojęcie celu użyteczności publicznej łączy się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego przy wydawaniu tych decyzji, zwłaszcza w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych przez strony. Jako podstawę prawną wyroku Sąd przytoczył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Wyrok ten został zaskarżony dwiema skargami kasacyjnymi.

Pełnomocnik J. S. w swej skardze kasacyjnej, opartej na:

1. zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy została wywłaszczona na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ została wykorzystana na cele użyteczności publicznej, tj. budowę parkingu oraz art. 137 ust. 1 tej ustawy poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, mimo jej zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bo cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od ostateczności tej decyzji.

2. zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 (bez sprecyzowania dalszych jednostek redakcyjnych) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu wyraziła pogląd, że w świetle sprecyzowanego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, jakim było przeznaczenie pod Biura Zarządu Miejskiego i rzeczywistego jej wykorzystania na parking, nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. W ocenie skarżącej oba cele są rozbieżne, a dla funkcjonowania Zarządu Miejskiego posiadanie parkingu nie jest konieczne. Z ostrożności procesowej podniosła, że o parkingu można mówić od roku 1993, bo wcześniej było to tylko miejsce, w którym parkowano samochody, lecz nie nosiło ono prawnych znamion parkingu. Zanegowała także stanowisko, wedle którego parking ten powstał dla potrzeb Zarządu Miasta. Dlatego uważała wyrok ten za wadliwy. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniosła o zawieszenie postępowania kasacyjnego z uwagi na śmierć J. S. Jak wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej odpisu aktu zgonu zmarła ona w dniu [...] lutego 2009 r.

D. T. w swej skardze sformułowała identycznej treści żądania, i uzasadniła je tymi samymi zarzutami. Motywy tej skargi kasacyjnej są zbieżne z motywami poprzednio opisanej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Rozpoznaniu podlega wszak tylko taka skarga kasacyjna, która spełnia określone prawem wymogi. Ich brak prowadzi z reguły do odrzucenia skargi kasacyjnej, do czego zobowiązany jest również Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wstępnej kontroli formalnej, a to na zasadzie art. 180 w związku z art. 178 P.p.s.a. Po myśli art. 173 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje m.in. stronie. Stroną jest zaś m.in. skarżący (art. 32 tej ustawy), który posiada zdolność sądową (art. 25 § 1 tej ustawy). Wedle regulacji art. 8 § 1 kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność sądową. Utrata tego atrybutu następuje z chwilą jego śmierci. Jak wynika z przedłożonego odpisu aktu zgonu J. S. zmarła ona w dniu [...] lutego 2009 r. Zatem z tą datą utraciła zdolność sądową, a więc również przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Udzielone przezeń pełnomocnictwo radcy prawnej M. A., która sporządziła skargę kasacyjną, z tym dniem wygasło, o czym stanowi art. 43 P.p.s.a. Co prawda powiada on, że pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania, lecz w orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego w takim wypadku pełnomocnik uprawniony jest do podejmowania wyłącznie czynności zmierzających bezpośrednio do zawieszenia postępowania (tak Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia: 6 sierpnia 1975 r., sygn. akt II CZ 114/75, OSNC z 1976 r., nr 7-8, poz. 165, z 9 lipca 1997 r., sygn. akt II CKN 287/97, LEX nr 50594, i w wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II UKN 657/00, OSNP z 2003 r., nr 18, poz. 448, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1864/06, LEX nr 488285). Pogląd ten podziela obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji skarga kasacyjna J. S. datowana na dzień [...] października 2009 r. została sporządzona przez nieumocowaną do dokonania tej czynności osobę. Niezależnie od tego pełnomocnictwo to zostało wyraźnie ograniczone do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a więc już w dacie jego udzielenia nie obejmowało uprawnienia do sporządzenia skargi kasacyjnej. Wobec tego skarga kasacyjna J. S. podlegała odrzuceniu. Podobnie postąpił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 738/08 (wydając w dniu 14 grudnia 2009 r. wyrok – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym miejscu godzi się odnieść do zawartego w tej skardze wniosku o zwieszenie postępowania, który mimo wadliwości tego środka podlegał ocenie z urzędu, jako że taki obowiązek statuuje art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Otóż w okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania. Mianowicie zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a ma skutek ex tunc, czyli od dnia zdarzenia będącego powodem zawieszenia, tj. od dnia śmierci strony. Wobec tego podejmowane czynności procesowe w okresie od tego dnia do dnia zawieszenia postępowania są wadliwe (tak m.in. M. Niezgódka-Medek w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2009). W konsekwencji tego uprawnioną jest konkluzja, że do zawieszenia na tej podstawie może dojść wówczas, gdy śmierć strony nastąpiła w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nie ma więc racjonalnego uzasadnienia zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony, która nastąpiła przed jego wszczęciem. Ono samo było bowiem nieprawidłowe. Zatem bez względu na udział ewentualnych spadkobierców J. S. w postępowaniu kasacyjnym, do czego zmierza zawieszenie postępowania, procedowanie przed Sądem pierwszej instancji nie mogło zostać uzdrowione, przynajmniej na tym etapie postępowania. Skarżąca ta zmarła bowiem jeszcze przed dniem wniesienia skargi, a nawet przed dniem wydania decyzji odwoławczej.

Natomiast rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna D. T. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, nie badając wszak zasadności podniesionych w niej zarzutów. Opisane powyżej okoliczności świadczą bowiem o tym, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, w jakim zapadł zaskarżony wyrok, dotknięte było nieważnością. Mianowicie toczyło się w wyniku wniesienia skargi przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, gdyż udzielone mu pełnomocnictwo wygasło na skutek wcześniejszej śmierci J. S., czyli zostało wszczęte przez osobę nie mającą zdolności sądowej (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto w okolicznościach sprawy następcy prawni tej skarżącej zostali pozbawieni możności obrony swych praw, co wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. w przywołanej wyżej sprawie, oraz w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1864/06 (LEX nr 488285). Dlatego z tej przyczyny zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd ten, stosownie do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, wyda właściwej treści orzeczenie.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku, na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 i 5, art. 185 § 1 i art. 186 tej ustawy, orzekł jak w punkcie 2 jego sentencji, zaś z uwagi na uwzględnienie skargi z innych przyczyn niż zaprezentowane w skardze kasacyjnej, oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.