Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 28 lipca 2017 r. uchwała nr XXXIII/256/17 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 13 ust. 1 i ust. 2, § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

II SA/Ke 369/20

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 28 lipca 2017 r., nr XXXIII/256/2017, w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bieliny, Rada Gminy Bieliny, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bieliny, stanowiący załącznik do ww. uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 13 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 2 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie:

I. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ucpg"), poprzez wprowadzenie w § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu w miejscach publicznych oraz zakazu wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, podczas gdy rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi;

II. art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg poprzez błędne określenie w § 16 ust. 2 Regulaminu obowiązku ponoszenia kosztów deratyzacji, podczas gdy upoważnienie ustawowe stanowi o "wyznaczeniu obszarów i terminów deratyzacji".

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustawowe wyliczenie zagadnień, które winien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania art. 4 ucpg. W odniesieniu do § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu wskazano, że w kompetencjach rady gminy nie mieści się wprowadzanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. W odniesieniu do § 16 ust. 2 Regulaminu wskazano zaś, że uprawnienia gminy w zakresie deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów i terminów, nie ma więc mowy o możliwości obciążenia kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bieliny wniósł o jej oddalenie i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda Świętokrzyski jako organ nadzoru nie dostrzegł naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Jeśli chodzi o zakazy z § 13 Regulaminu, to w żaden sposób nie ograniczają one poruszania się lub przebywania w określonych miejscach, a jedynie nakładają obowiązek związany z posiadaniem psa. Zakaz wprowadzania psów do określonych obiektów dotyczy zaś tylko sytuacji, gdy właściciel nieruchomości dokonał odpowiedniego oznakowania. Natomiast w odniesieniu do § 16 ust. 2 Regulaminu, to zdaniem organu sformułowanie, że koszty deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie ma charakter dosłowny, w celu usprawnienia komunikatywności tekstu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa w ust. 2 szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6); wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. w zakresie § 13 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 2 Regulaminu, tj. załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 13 ust. 1 Regulaminu w miejscach publicznych oraz częściach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. W przypadku zastosowania przez właściciela nieruchomości odpowiedniego oznakowania, zakazuje się wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych, w szczególności na tereny szkół i przedszkoli oraz placów zabaw i obiektów sportowych (ust. 2). Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnia radę gminy do formułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania na terenach publicznie dostępnych psów na smyczy i w kagańcu służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Ponadto, kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 756 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa w tym o randze ustawowej są zachowaniami legalnymi. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA: w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Zasadę proporcjonalności narusza także przepis § 13 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu. Obowiązujący wszystkich właścicieli zwierząt generalny zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych (o ile tylko właściciel takiego obiektu o tym zdecyduje), doprowadza do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, ponieważ w sposób nieuzasadniony narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe. Nie uwzględnia koniecznych ograniczeń wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także z regulacji dotyczących psów służbowych. Zwrócić też należy uwagę, że wobec braku definicji pojęcia "obiektu użyteczności publicznej" stosowanie omawianej normy prowadzić może do skutków nieakceptowalnych w świetle zasad konstytucyjnych. Zgodnie bowiem z powszechnym znaczeniem w pojęciu "obiektu" mieszczą się nie tylko budynki, ale także takie urządzenia jak hale sportowe, lodowiska, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej, dworce autobusowe i kolejowe. Z kolei zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jeśli chodzi o § 16 ust. 2 Regulaminu, to norma kompetencyjna, czyli art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. Taki obowiązek nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1-4 ucpg obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 13 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.