Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt I SA/Op 223/25 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3596.2024.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. I SA/Op 223/25 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 stycznia 2025 r., nr SKO.40.3596.2024.ps oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 6 listopada 2024 r., nr OPS.PS.5014.1.339.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a.,

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s. i art. 69a ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473 ze zm.), zwanej dalej u.z.u.sz.r. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 69a u.z.u.sz.r. dodany przez art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1717), stanowiący, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w kwocie [...] zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie legitymizację praktyki udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, co jednoznacznie wynika z wykładni celowościowej (por. pkt 16.16 uzasadnienia do rządowego projektu ustaw) o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw - druk sejmowy nr 802 z 2024 r.) i stanowi doprecyzowanie w zakresie wysokości i sposobu przyznawania tych zasiłków celowych, nie zmienia natomiast celu i zasad ich przyznawania, gdyż te regulowane są przepisami ustawy o pomocy społecznej;

2) art. 7a § 1 k.p.a. przez błędne wskazanie, iż organy I i II instancji winny zastosować przewidzianą tym przepisem dyrektywę in dubio pro libertate i uznać, że art. 69a u.z.u.sz.r. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 39 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji błędne uznanie, że ocena przez organy I i II instancji poniesionych przez skarżącą wskutek powodzi szkód pod kątem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych jest prawnie obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem pomoc wnioskowana przez stronę wymaga zastosowania norm zawartych w przepisach szczególnych regulujących pomoc dla powodzian, jako lex specialis, podczas gdy zasada ta ma zastosowanie, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku albo ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (art. 7a § 1 zd. pierwsze k.p.a.).

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwie zakwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przez nieuzasadnione przypisanie organom podatkowym uchybień w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i niedokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w sytuacji, gdy nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, a stan faktyczny ustalony przez organy pierwszej i drugiej instancji jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż okoliczności stanowiące faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia, wynikają z dowodów znajdujących się w aktach spraw)', wskazanych w uzasadnieniu uchylonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji;

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwie opisanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, że w wyniku przeprowadzonego skróconego wywiadu środowiskowego cyt.: "nie stwierdzono uszkodzenia przedmiotów opisywanych przez stronę" oraz "Nic wyjaśniono także z jakich powodów pomimo ustalenia, że doszło do zalania nie stwierdzono żadnych strat, czy też zniszczeń lub uszkodzeń.", podczas gdy organy pierwszej i drugiej instancji nie kwestionowały faktu poniesienia strat wskazanych przez skarżącą, a jedynie stwierdziły, że przedmiotów tych nie stwierdzono na miejscu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, niemniej poniesione straty nie spowodowały braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych przez skarżącą, co jest przesłanką przyznania zasiłku celowego na pomoc doraźną;

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak wskazania - po uchyleniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji - co do dalszego postępowania i ograniczenie się do nieuzasadnionej krytyki przeprowadzonych dowodów (w szczególności skróconego wywiadu środowiskowego), co w istocie uniemożliwia organom wydanie rozstrzygnięcia po uchyleniu decyzji.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół charakteru przepisu art. 69a ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473 ze zm. – dalej jako: “ustawa zmieniająca") oraz jego relacji wobec przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.- dalej jako: “u.p.s."). W badanej sprawie, sporne pozostaje ponadto to, czy przesłanką przyznania tzw. zasiłku powodziowego w kwocie [...] zł jest wykazanie przez wnioskodawcę niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych w rozumieniu socjalnym, czy też jedynym i wystarczającym warunkiem materialnoprawnym jest samo poniesienie straty majątkowej w wyniku powodzi z września 2024 roku.

Podzielić nalezy pogląd, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych chodzi bowiem o to aby zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interpretacja wskazanych skargą kasacyjną przepisów, przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. w związku z art. 69a ustawy o usuwaniu skutków powodzi. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko Kolegium, jakoby przepis art. 69a ustawy o usuwaniu skutków powodzi stanowił jedynie "techniczną legitymizację praktyki" bez zmiany celu i zasad przyznawania zasiłków celowych.

Przepis art. 69a ustawy zmieniającej, wprowadzony nowelizacją z dnia 21 listopada 2024 r., stanowi przepis szczególny względem ogólnych uregulowań pomocy społecznej. Istota tego uregulowania, wynikała z nadzwyczajnej skali klęski żywiołowej, co prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób świadomy i celowy zmodyfikował standardowe przesłanki przyznawania zasiłku celowego. Przepisy art. 69a i b zostały zaprojektowane jako szczególne rozwiązania zwiazane z usuwaniem skutków powodzi. Przepisy te służyć mają zatem usuwaniu skutków powodzi (art. 1). Natomiast celem ustawy o pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. Cele ustawy o pomocy społecznej i ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi nie są zatem tożsame. Przepisy art. 69a i art. 69b ustawy zmieniającej nie mogą natomiast być interpretowane w oderwaniu od celu jakiemu mają służyć.

Również literalne brzmienie przepisu art. 69a ustawy zmieniającej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jako jedyną przesłankę materialną wskazuje on poniesienie straty w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., wskazując dobitnie, że świadczenie to jest przyznawane niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. w związku z art. 69a ustawy zmieniającej przeprowadzona przy użyciu dyrektyw systemowych, celowościowych i językowych prowadzi zatem do spójnego wniosku, że ustawodawca oderwał to konkretne świadczenie od klasycznego modelu pomocy społecznej opartego na subsydiarności i badaniu niedostatku, czyniąc ze "straty" zasadniczy punkt odniesienia. Jak wskazuje brzmienie przepisu art. 2 ustawy o usuwaniu skutków powodzi status "poszkodowanego" jest nierozerwalnie skorelowany z wystąpieniem obiektywnego uszczerbku majątkowego lub definitywną utratą możliwości korzystania z nieruchomości. Nieuzasadnione w tej sytuacji jest zatem utożsamianie tej przesłanki ze stanem niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Wsparcie przewidziane w omawianym przepisie ma na celu rekompensatę strat o charakterze majątkowym, a nie realizację zadań z zakresu pomocy społecznej o charakterze doraźnym. Przepisami art. 69a i b ustawy zmieniającej wprowadzono szczególną w stosunku do art. 40 ust. 2 u.p.s. podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r. Jakkolwiek, przepis ten odwołuje się do treści przepisu art. 40 ust. 2 u.p.s., to w istocie ustanawia nową formę świadczenia. Nie można też przepisu art. 69a ustawy zmieniającej interpretować w całkowitym oderwaniu od treści art. 69b ustawy zmieniającej, który stanowi o pomocy w postaci "zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego". Zaakcentować również trzeba, że w trybie art. 69a i b ust. 1 ustawy zmieniającej omawiany zasiłek celowy "jest przyznawany" osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi a nie "może być przyznany" - jak stanowi art. 40 ust. 2 u.p.s.

Bezzasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie przepisu art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025, poz. 572 – dalej jako: “k.p.a.") w kontekście dyrektywy in dubio pro libertate. Jeżeli przepis art. 69a ustawy zmieniającej posługuje się pojęciem "poniesienia straty" i nakazuje przyznanie zasiłku "niezależnie od dochodu", to wszelkie próby restrykcyjnej interpretacji tego przepisu przez pryzmat ogólnych zasad art. 2 i art. 3 u.p.s. podważają zaufanie obywatela do państwa. W badanej sprawie skarżąca zgłosiła, że w związku z powodzią i zalaniem 2 pomieszczeń w jej domu mieszkalnym poniosła ona straty w łącznej kwocie [...] zł. Organy przyjęły, że charakter poniesionych strat nie uzasadnia przyznania pomocy, ponieważ nie ustalono aby skarżąca nie była w stanie zaspokoić swoich potrzeb bytowych. Stosując wykładnię ścieśniającą i odmawiając świadczenia mimo potwierdzonego zalania pomieszczeń organy naruszyły standardy demokratycznego państwa prawnego, które w obliczu katastrofy naturalnej powinno realizować funkcję ochronną w sposób sprawny i pozbawiony zbędnego formalizmu, o ile spełniona została ustawowa przesłanka straty.

Niezasadnie też Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja przedstawiona na poparcie tego zarzutu stanowi konsekwencję, przyjmowanej przez organ, nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Natomiast Sąd pierwszej instancji słusznie dostrzegł zasadnicze zaniedbania w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Skoro kluczową przesłanką o której mowa w art. 69a ustawy zmieniającej jest strata, to organ miał obowiązek precyzyjnie ustalić jej zakres. Skrócony wywiad środowiskowy, na który powołuje się Kolegium nie zwalnia organu z obowiązku rzetelności i spójności. Dopiski ołówkiem czy nieczytelne dane w dokumentacji urzędowej podważają wiarygodność tego dowodu, jako uzasadniającego odmowne załatwienie wniosku, w sytuacji gdy strona wyraźnie wskazuje konkretne zniszczenia.

Niezasadnie również Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te wynikają wprost z całości wywodu Sądu pierwszej instancji: organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi przede wszystkim dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę art. 69a ustawy zmieniającej odchodząc od badania "niezbędnej potrzeby bytowej" na rzecz badania "poniesionej straty". Zaakcentować trzeba, że ciężar dowodu i zasada prawdy obiektywnej spoczywają na organie, a upływ czasu nie może być okolicznością obciążającą stronę, zwłaszcza gdy to organ dopuścił się zwłoki w rzetelnym udokumentowaniu szkód bezpośrednio po ich zgłoszeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.