II OSK 594/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-28	
Data wpływu	2025-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Klotz
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1416/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 733;  art. 46 ust. 1, 1a i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587;  par. 4 pkt 3 lit. a; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego	
Sentencja
Dnia 28 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. sp. z o.o. w W. oraz Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1416/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. oddala skargę kasacyjną P. sp. z o.o. w W.; II. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w zakresie § 13 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddala skargę; III. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną Rady Miasta [...]; IV. zasądza od P. sp. z o.o. w W. na rzecz Gminy [...] kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w części.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1416/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę P. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2020 r. poz. [...]), zwaną dalej "MPZP", w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" i § 13 ust. 1 pkt 5; w pkt II w pozostałym zakresie oddalił skargę; w pkt III zasądził koszty na rzecz skarżącej Spółki.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności przesądził, że skarżąca Spółka była legitymowana do wniesienia skargi na MPZP na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733), zwanej dalej "specustawą", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Natomiast Sąd, powołując się na treść art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", stwierdził, że procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Następnie Sąd przywołał treść § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP i uwzględnił, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a zatem w procesie jego formułowania wymagają uwzględnienia zasady techniki prawodawczej. Pominięcie tych zasad może zaś prowadzić do naruszenia konstytucyjnych zasad, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) – por. wyroki TK: z 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; z 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006; wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16.

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP, odnoszący się do całego obszaru planu, jest niejasny. W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska (patrz: art. 121 i art. 122 ustawy – Prawo ochrony środowiska; rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku; Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Tymczasem w zestawieniu z ww. przepisami ustawowymi nie można odczytać treści ww. przepisu MPZP, a wręcz przepis ten może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową – w całym obszarze planu.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis § 13 ust. 1 pkt 5 posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych w znaczeniu, w jakim użyty został w ustawie – Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Rzecz w tym, że okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z zaskarżonej uchwały. Nie jest również zasadny argument, że skoro jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, to tym bardziej zasadnym jest umieszczenie kwestionowanego zapisu w planie miejscowym.

W ocenie Sądu, powyższą ocenę potwierdza także § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). To zaś skłania do konkluzji, że określenie użyte w § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego. Tak więc posłużenie się tym pojęciem nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne (por. wyroki WSA w Krakowie: z 9 stycznia 2024 r., II SA/Kr 1373/23; z 23 października 2024 r., II SA/Kr 721/24).

Następnie Sąd przywołał treść § 7 ust. 12 pkt 1-3 MPZP. W ocenie Sądu, § 7 ust. 12 pkt 2 i 3 (w kwestionowanej części) naruszają art. 46 ust. 1 specustawy. Pierwsza kwestia to nakaz lokowania tego typu urządzeń wyłącznie w terenie U4, czyli w terenie usługowym (§ 7 ust. 12 pkt 2). Skarżąca podnosi, że jest to około 1,5% obszaru MPZP, gdzie znajduje się mniej niż 5 budynków usługowych, które maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną wysokość zabudowy. Oznacza to, że nie ma możliwości, aby jakakolwiek nowa stacja bazowa mogła powstać na terenie U4, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona na dachu budynku będzie naruszać maksymalną wysokość zabudowy. Ta ostatnia to 11 m oraz 9,5 m przy dachach płaskich. Istotne jest, że granica 11 m jest wskazana dla każdego rodzaju zabudowy przewidzianej planem, tj. jednorodzinnej, wielorodzinnej istniejącej, czy też usługowej. Tak więc nie jest zgodne z treścią uchwały twierdzenie Gminy, że maksymalna wysokość zabudowy jednorodzinnej jest co do zasady niższa niż dopuszczonej w terenie U4. W istocie rzeczy Gmina nie przedstawiła istotnego argumentu przemawiającego za ograniczeniem lokowania urządzeń, łączności wyłącznie w terenie U4. Nie jest takim argumentem kwestia tego, że lokowanie nowych urządzeń wyłącznie w terenie U4 zapewnia propagację sygnału na tereny znajdujące się poza zakresem oddziaływania Planu Generalnego [...]. Nawet ze wskazanego w odpowiedzi na skargę rysunku 2, przedstawiającego zasięg tego Planu, oraz przy zestawieniu z nim rys. nr 1 – widać, że poza terenem kontrolowanej uchwały znajdują się, właśnie na terenie Planu Generalnego w dużej liczbie istniejące urządzenia telekomunikacyjne. Z powyższych względów Sąd uznał, że wprowadzone ograniczenie narusza art. 46 ust. 1 specustawy.

W podobny sposób takiego naruszenia Sąd dopatrzył się w ograniczeniu wysokości urządzeń telekomunikacyjnych do wysokości dopuszczonych w poszczególnych terenach (§ 7 ust. 12 pkt 3). Maksymalna wysokość w poszczególnych terenach to 11 m. Ograniczenie wysokości anteny czy masztu na poszczególnych obiektach do takiej wysokości, jaką mogą mieć maksymalnie te obiekty, stanowi częstokroć o uniemożliwieniu posadowienia stacji bazowej spełniającej swoje zadania, to jest podającej sygnał w sposób efektywny. Skarżąca trafnie podkreśliła, że aby stacja bazowa mogła skutecznie komunikować się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć albo łączyć się z urządzeniami końcowymi, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową. Innymi słowy, technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Z tych względów Sąd ww. ograniczenia w uchwale uznał za sprzeczne z art. 46 ust. 1 specustawy, niezależnie od tego, że stoi w zgodzie ze Studium. W tym zakresie Sąd zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. skoro organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast Sąd nie dopatrzył się takiej sprzeczności odnośnie zakazu lokowania na terenie MPZP masztów wolnostojących (§ 7 ust. 12 pkt 1). Sąd podkreślił, że wolnostojący maszt antenowy jest tylko jednym z rodzajów nośników służących do instalowania stacji bazowej telefonii komórkowej, jakkolwiek specyficznym. Jego specyfika polega na tym, że sygnał rozprowadzany przez stację bazową na nim umieszczoną może mieć najdalszy zasięg. Równocześnie, z uwagi na swój kształt i wysokość, z reguły bardzo znaczną, stanowi mocny, niepomijalny akcent krajobrazu. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy na terenie objętym uchwałą mogą działać stacje bazowe oparte o inne nośniki, usprawiedliwione względy związane ze specyfiką danego terenu mogą prowadzić do wniosku o konieczności wyeliminowania tego typu obiektu ze względów zachowania ładu przestrzennego. W takiej bowiem sytuacji nie może być mowy o uniemożliwieniu lokowania stacji bazowej, a tylko o zakazie jej lokowania na specyficznym w danych warunkach nośniku. W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd uwzględnił argumentację Gminy wskazującą, że teren objęty uchwałą znajduje się w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego; w rejonie miasta, który z powodu wysokich walorów przyrodniczych i krajobrazowych uznawany jest za jedno z najbardziej prestiżowych miejsc w [...] w zakresie mieszkalnictwa. Na tym obszarze znajduje się przeważająca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przedzielona rzeką [...], której sąsiedztwo przy jednoczesnej bliskości centrum stanowi o atrakcyjności tego obszaru. W interesie publicznym zatem leży utrzymanie willowego charakteru zabudowy dzielnicy, a jednocześnie utrzymanie terenów spacerowych nad rzeką [...] i jej wale przeciwpowodziowym. Jednocześnie dla tej trasy spacerowej nad rzeką (przebiegającej przez całą długość MPZP) obszar planu stanowi szerokie przedpole widokowe pobliskiego Lasku [...]. Co więcej, stanowi przedpole widokowe na wzgórza Lasku [...] dla dalej na północ położonych dzielnic [...]. A powstanie wysokich masztów spowoduje nieodwołalne zeszpecenie tego, charakterystycznego dla [...] krajobrazu (z kopcami [...] i [...]). Gmina wskazała również, że na obszarze Doliny [...] planowane jest utworzenie Parku [...], co zostało uwzględnione przez wyznaczenie w planie terenów ZP – terenów zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki i ZW – tereny zieleni na obwałowaniach o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na wałach przeciwpowodziowych wraz z infrastrukturą techniczną. Jest to kolejny powód, aby zrezygnować z sytuowania nośnika, jakim jest maszt wolnostojący, zapobiegając tym samym utworzeniu dysfunkcji krajobrazu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zamieszczony w MPZP zakaz umieszczania masztów wolnostojących, jak to już wspominano, nie uniemożliwia lokowania urządzeń telekomunikacyjnych, a jednocześnie, mieści się w kompetencjach Gminy w zakresie kształtowania harmonijnego i przyjaznego ludziom krajobrazu (art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli P. sp. z o.o. w W. oraz Rada Gminy [...].

P. sp. z o.o. w W. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżając pkt II wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie – uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi "zwykłej" co do jej istoty; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia co do zakazu lokalizacji wolnostojących masztów antenowych, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 specustawy wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym planem;

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

4) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień MPZP z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

5) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień MPZP, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia MPZP są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie Skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

***

Rada Gminy [...] swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżając pkt I i III wyroku, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie częściowe nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta [...] w sposób istotny zasad sporządzania planu, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości;

2) art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zakresie § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 MPZP przy jednoczesnym nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, która to istotność naruszenia zasad determinuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

3) art. 46 ust. 1 specustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęte w § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, stanowią niedopuszczalne przepisami ustawy szerokopasmowej zakazy oraz uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych w § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 zasad lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, nie stanowi wprowadzenia niedopuszczalnych przepisami ustawy szerokopasmowej zakazów oraz nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu;

4) art. 46 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględnienie w planowaniu przestrzennym potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ma pierwszeństwo nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że w planowaniu przestrzennym uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych nie ma pierwszeństwa nad wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 73, art. 73 oraz art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęcie w planie miejscowym zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych (§ 13 ust. 1 pkt 5 uchwały) reguluje materię ustawową, a w konsekwencji w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, podczas gdy prawidłowa wykładania powinna przyjmować, że przyjęcie w planie miejscowym zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych (§ 13 ust. 1 pkt 5 uchwały) nie reguluje materii ustawowej, oraz w istotny sposób nie narusza zasad sporządzania planu;

6) § 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z 2019 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą wyłącznie terenów przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą nie tylko terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, ale również miejsc dostępnych dla ludności;

7) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z 2003 r. w zw. z § 137 w zw. z art. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez błędną wykładnię skutkującą wykluczeniem obligatoryjnego elementu planu i przyjęciem, że ustanowienie w planie miejscowym zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych (§13 ust. 1 pkt 5 uchwały) w zakresie sytuowania m.in. urządzeń z zakresu telekomunikacji stanowi naruszenie prawidłowej legislacji, podczas gdy zakwestionowany przepis § 13 ust 1 pkt 5 uchwały odwołuje się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zgodnie z wymogami ustawodawcy.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez P. sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.

Ponieważ strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, poza zarzutami skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] w odniesieniu do § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, należy stwierdzić, że przytoczona w niej argumentacja nie jest wystarczająca do uznania w okolicznościach niniejszej sprawy zakazu zawartego w § 7 ust. 12 pkt 1 MPZP za nielegalny. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są poglądy uznające tego rodzaju normę prawną zawierającą zakaz lokalizacji masztów wolnostojących za nielegalny; jednak na gruncie niniejszej sprawy tego rodzaju zakaz posiada swoje uzasadnienie, na co też niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Oczywiście istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych lub z ograniczonym dostępem dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustaw (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1704/19; z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19). Wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. W niniejszej sprawie organ planistyczny właśnie wykazał, że ww. zakaz ma służyć co najmniej jednemu z ww. celów – w szczególności ochronie przyrody. Mamy bowiem do czynienia z terenem, który znajduje się w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego; a więc w rejonie miasta, który z powodu wysokich walorów przyrodniczych i krajobrazowych uznawany jest za jedno z najbardziej prestiżowych miejsc w [...] w zakresie mieszkalnictwa. Poza tym Sąd podkreślił, że wolnostojący maszt antenowy jest tylko jednym z rodzajów nośników służących do instalowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto w sytuacji gdy na terenie objętym uchwałą mogą działać stacje bazowe oparte o inne nośniki, usprawiedliwione względy związane ze specyfiką danego terenu mogą prowadzić do wniosku o konieczności wyeliminowania tego typu obiektu ze względów zachowania ładu przestrzennego. W takiej bowiem sytuacji nie może być mowy o uniemożliwieniu lokowania stacji bazowej, a tylko o zakazie jej lokowania na specyficznym w danych warunkach nośniku. Tej kluczowej dla wyniku sprawy oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego w tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustanowiony w § 7 ust. 12 pkt 1 MPZP jest jawnie sprzeczny z celami ww. specustawy. Przywołana bowiem w skardze kasacyjnej argumentacja odnosząca się do szeregu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których wskazano na arbitralne i nieuzasadnione żadnymi względami ograniczenia w lokalizowaniu wolnostojących masztów antenowych służących zapewnieniu telekomunikacji przy jednoczesnym braku takich ograniczeń dla jakiejkolwiek innej infrastruktury technicznej, np. dla słupów energetycznych, które w podobny sposób mogą naruszać walory krajobrazowe, czy przyrodnicze – nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy, w której wskazano, że przedmiotowy zakaz posiada uzasadnienie z uwagi m.in. na cele ochrony przyrody, jak i zasadniczo nie prowadzi do uniemożliwienia lokowania stacji bazowej na terenie objętym MPZP.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy; art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 specustawy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny, nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustanowiony zakaz w sposób istotny narusza zakres "władztwa planistycznego gminy". Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania praw i obowiązków danego podmiotu; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawa i obowiązki. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 922/19), lecz w ramach przyznanych kompetencji. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w przysługujące prawa i obowiązki, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które w zależności od okoliczności powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Krótko mówiąc ingerencja organu planistycznego w dane wartości powinna mieć swoje uzasadnienie, a w niniejszej sprawie właśnie mamy do czynienia z takim przypadkiem, o czym wyżej była mowa. W tym bowiem zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.; art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] należy stwierdzić, że ma rację Sąd I instancji, że przyjęte w MPZP ograniczenia wysokościowe w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) prowadzą w istocie do wykluczenia lokalizacji tych urządzeń na całym obszarze planu miejscowego. Tego rodzaju ocena prawa nie jest odosobniona, a wręcz przeciwnie. Otóż w świetle oceny także innych planów miejscowych na terenie [...] dokonanej przez Sądy Administracyjne w innych składach nie jest to pogląd odosobniony, a takie sformułowanie postanowień MPZP powoduje, że już chociażby uwzględnienie tylko maksymalnej wysokości zabudowy, w istocie rzeczy może prowadzić do wykluczenia możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej. Tym samym mamy do czynienia z naruszeniem art. 46 ust. 1 specustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 MPZP lokalny normodawca zawarł ograniczenie wysokościowe do ogólnie możliwej wysokości zabudowy na danym terenie, tj. o symbolu "U.4", dla obiektów infrastruktury technicznej, a więc bez wyłączenia w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto w ogólności ograniczenie wysokości anteny czy masztu na poszczególnych obiektach do takiej wysokości, jaką mogą mieć maksymalnie te obiekty, stanowi częstokroć o uniemożliwieniu posadowienia stacji bazowej spełniającej swoje zadania, to jest podającej sygnał w sposób efektywny. Dlatego posiada usprawiedliwione podstawy stanowisko, zgodnie z którym aby stacja bazowa mogła skutecznie komunikować się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć albo łączyć się z urządzeniami końcowymi, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową. Innymi słowy, technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Należy pamiętać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie, które powinno być na tyle precyzyjnie i w sposób abstrakcyjny sformułowane aby gwarantować zgodnie z jego treścią (a nie dla pozoru) możliwości określonego sposobu zagospodarowania terenu, a nie na zasadzie "kto pierwszy ten lepszy". Nie są to standardy demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP, tym bardziej, że istniejąca na terenie U.4 zabudowa z uwagi na jej wysokość, czy też ustanowiona w MPZP maksymalna wysokość 11 m zabudowy w poszczególnych terenach – uniemożliwia zlokalizowanie zgodnie z § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 MPZP takiej infrastruktury jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, na co wskazał Sąd I instancji. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 specustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 specustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a specustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 u.g.n. pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2460 ze zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do twierdzenia aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 specustawy.

Wprowadzone planem miejscowym ograniczenie wysokości infrastruktury telekomunikacyjnej do maksymalnej wysokości zabudowy z uwzględnieniem ustanowionego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na wskazanych obszarach MPZP, stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nieznajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 specustawy, które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze. Jak wskazywano w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stacja bazowa aby mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Zatem zrównanie w MPZP wysokości anten z dopuszczalną wysokością zabudowy przy uwzględnieniu także obowiązującego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na wskazanym w MPZP obszarze – wyklucza prawidłowe działanie stacji bazowej. Dlatego określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatny do obiektów z zakresu łączności publicznej, których wysokość często przekracza 40 metrów. Ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być też tak, że ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. Tego rodzaju wywód Sądu I instancji uprawniał zatem do sformułowania zasadniczej tezy dla wyniku postepowania, zgodnie z którą wskazywana treść MPZP oznacza faktycznie zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 ust. 1 specustawy w związku § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 MPZP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art. 46 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji uznał jakoby potrzeby w zakresie rozwoju sieci szerokopasmowych posiadają pierwszeństwo nad innymi wartościami uwzględnianymi w planowaniu przestrzennym. Swoją ocenę Sąd I instancji oparł bowiem na wymaganiach techniki prawodawczej stawianym źródłom prawa, do których zaliczają się akty prawa miejscowego – plany miejscowe; oraz – oparł się na stwierdzeniu, że treść MPZP w istocie prowadzi do uniemożliwienia rozwoju usług telekomunikacyjnych. Taka zaś ocena nie oznacza, że art. 46 ust. 1 specustawy pozbawia całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wskazuje to raczej na konieczność ustanowienia w MPZP takich ograniczeń, w ramach których jednak będzie możliwy rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 MPZP, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 MPZP w sposób o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszają zasady sporządzenia planu miejscowego.

Natomiast zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Rada Miasta [...] zarzuca wadliwe uznanie, że ustanowiony w § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m.in. urządzeń z zakresu telekomunikacji, nie spełnia standardów prawidłowej legislacji bo nie jest precyzyjny.

W tym zakresie skład orzekający w pełni przyjmuje jako swój pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 433/25, zgodnie z którym brak jest podstaw do zakwestionowania ww. unormowań uchwały, w brzmieniu: "Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Przepis ten ma bowiem charakter niejako informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy też innych urządzeń telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., II OSK 1226/24). Nie sposób również przyjąć, aby powołany przepis uchwały naruszał zasadę prawidłowej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a która nakazuje aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyrok TK z 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001, nr 7, poz. 217). Dokonując w tym zakresie oceny kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że narusza on zasadę poprawnej legislacji.

Zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Należy zauważyć, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 p.o.ś.). Z kolei ww. rozporządzenie z 2019 r. określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r. poz. 258). Powołane powyżej unormowania wypełniają treścią i uzasadniają, przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Poza tym nawet jeżeli przyjąć, że § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP z zakresu prawa ochrony środowiska nie wprowadza "normatywnej wartości dodanej", co może budzić i budzi wątpliwości w kontekście zasad prawidłowej legislacji – nie stanowi podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Jak bowiem wynika z § 11 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a ustalenie zawarte w zaskarżonej uchwale należałoby traktować w kategoriach wypowiedzi informującej o ustawowych i podustawowych uwarunkowaniach determinujących lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, podyktowanych względami ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, ewentualnie odwołującej się do tych uwarunkowań. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowanie w całości lub w części aktu normatywnego z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59), a wskazane wyżej okoliczności nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., II OSK 251/24).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 73, art. 73 oraz art. 121 i art. 122 p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; § 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z 2019 r.; art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia z 2003 r. w zw. z § 137 w zw. z art. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – zawierają usprawiedliwione podstawy.

W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do § 13 ust. 1 pkt 5 MPZP, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Zatem Sąd I instancji, stwierdzając nieważność uchwały w zakresie § 13 ust. 1 pkt 5, naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i oddalenie w tym zakresie skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i III sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie 188 p.p.s.a.

Z uwagi na wniesienie przez Radę Gminy [...] odpowiedź na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. w W. i jej oddalenie oraz częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej Rady Miasta [...], w pkt IV wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2, art. 204 pkt 1, art. 207 § 2 p.p.s.a., na które złożyło się wynagrodzenie dla pełnomocnika za sporządzenie oraz wniesienie skargi kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wpis od skargi kasacyjnej.