Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

III SA/Gd 200/22

UZASADNIENIE

W dniu 15 grudnia 2017 r. Rada Powiatu Starogardzkiego podjęła uchwałę nr XXXVI/299/2017 w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu starogardzkiego, o których mowa w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), zwanej dalej "p.r.d.".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) Minister Rozwoju i Finansów ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W związku z tym uzasadniona jest zmiana uchwały nr XXV/192/2016 Rady Powiatu Starogardzkiego z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu starogardzkiego, o których mowa w art. 130a p.r.d. Stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia z uwagi na obecną sytuację rynkową podmiotów świadczących usługi holownicze na terenie powiatu starogardzkiego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w Starogardzie Gdańskim, zarzucając jej naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 p.r.d.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Starogardzkiego wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazano, że Rada wzięła pod uwagę wszystkie koszty ponoszone przez powiat przy realizacji zadania określonego w art. 130a ust. 1-2 p.r.d. Podkreślono swobodę organu w dokonywanej regulacji oraz to, że powiat corocznie dokonuje analizy kosztów związanych z wykonywaniem przez powiat przedmiotowego zadania własnego i na tej podstawie ustalana jest wysokość stawek na kolejny rok kalendarzowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 listopada 2018r. sygn. akt III SA/Gd 657/18 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022r. sygn. akt I OSK 658/19, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że istota sporu dotyczy wykładni art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. jest aktem prawa miejscowego. Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są zatem: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym sposób realizowania upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 ustawy określony jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych dwóch przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy wskazuje z jednej strony, że inne przesłanki nie mogą określać sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym uznając, że przy ustalaniu wysokości opłat organ zobligowany był do wzięcia pod uwagę tylko rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat w związku z umową zawartą z podmiotem zewnętrznym. Mając na względzie to, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych jest zadaniem własnym powiatu, zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art.130a ust. 6 p.r.d. nie jest do końca zasadna. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu organ winien uwzględniać "rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 28 grudnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a ustawy". Z przesłanki ustawowej "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie można wyprowadzić kategorycznego wniosku, że ustalone w uchwale opłaty za usuniecie i parkowanie pojazdu oraz koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu mają odpowiadać dokładnie kwotom jakie zostały ustalone w umowach zawartych przez powiat z podmiotami zewnętrznymi realizującymi te zadania, w tym przypadku w umowach z dnia 28 grudnia 2017r. Podkreślić należy, że treść umów z podmiotami zewnętrznymi i ustalone w nich opłaty i koszty są istotnym elementem, który powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu opłat i kosztów w uchwale, nie oznacza to jednak, że rada powiatu podejmując uchwałę jest bezwzględnie związana wysokością opłat i kosztów ustalonych w umowie zawartej przez zarząd powiatu reprezentowany przez starostę z podmiotem zewnętrznym. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że o treści uchwały, która jest aktem prawa miejscowego decydowałby treść umowy cywilnoprawnej, a w konsekwencji organ samorządu wykonujący zadanie własne zostałby zupełnie pozbawiony jakiejkolwiek swobody prawodawczej. Upoważnienie do wydania uchwały zostało oparte o dwie przesłanki materialnoprawne, tj.: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ustawodawca obie przesłanki traktuje w sposób równorzędny, stąd też rada powiatu podejmując uchwałę zobligowana jest do wzięcia pod uwagę obu przesłanek. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przy ustalaniu wysokości opłat i kosztów rada powiatu zobligowana jest uwzględnić rzeczywiste koszty wynikające z umowy zawartej z podmiotem zewnętrznym, w takim bowiem przypadku pominięta zostaje pierwsza z wymienionych przesłanek materialnoprawnych, tj. konieczność sprawnej realizacji zadań wskazanych w ust. 1-2 art. 130a ustawy. Zaznaczyć przy tym należy, że z zawartego w art.130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia dla rady powiatu wynika wyłącznie podjęcie uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usuwaniem pojazdów, a upoważnienie to nie obejmuje innych zagadnień związanych z realizacją wskazanych zadań, stąd też przesłanka sprawnej realizacji zadań może być uwzględniona tylko przy ustalaniu wysokości opłat i kosztów. Dokonując wykładani art.130a ust. 6 p.r.d. nie można bowiem doprowadzić do takiego rezultatu, że część normy prawnej wynikającej z tego przepisu nie byłaby stosowana. Tym samym, ustalenie przedmiotowych opłat i kosztów w wysokości odpowiadającej jedynie opłatom i kosztom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez podmioty zewnętrzne na terenie powiatu, bez uwzględnienia pierwszej z przesłanek mogłoby uniemożliwić powiatowi sprawną realizację zadań wynikających z art. 130a ust. 1-2 p.r.d.

Dlatego też dokonując wykładni art. 130a ust. 6 ustawy należy brać pod uwagę oba kryteria wskazane w tym przepisie, a sam fakt, że ustalone w uchwale rady powiatu stawki opłat i kosztów nie są tożsame ze stawkami wynikającymi z zawartych przez powiat z podmiotami zewnętrznymi umów nie oznacza, że taka uchwała jest sprzeczna z prawem. Jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu obu kryteriów. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo drogowe powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę oba te kryteria w procesie stanowienia prawa.

Obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasad "dobrej legislacji".

Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzenia doń uzasadnienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest jednak pogląd, że brak uzasadnienia uchwały, a tym bardziej jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1658/19).

W niniejszej sprawie formalnie uzasadnienie do zaskarżonej uchwały zostało sporządzone, należy jednak uznać, iż nie zawiera ono – w kontekście przesłanek z art. 130a p.r.d. – prawidłowego wyjaśnienia dotyczącego wysokości uchwalonych opłat i kosztów. W uzasadnieniu uchwały odwołano się tylko do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r., w którym ogłoszone zostały obowiązujące w 2018 r. maksymalne stawki opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego przechowywanie, oraz wskazano, że stawki zaproponowane w uchwale są niższe od stawek z obwieszczenia. W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji odniósł się do uzasadnienia zawartego w odpowiedzi na skargę. Jednak kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd I instancji dokonał jej zgodnie z przyjętą wykładnią art. 130a ust. 6 p.r.d. opierającą się na mylnym twierdzeniu, że przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu organ winien uwzględnić jedynie rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Jak wyjaśniono wcześniej, ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym wykładni art. 130a ust. 6 ustawy nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny, zaś mając zaś na uwadze, że kontrola zaskarżonej uchwały przeprowadzona została z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wydanym w rozpatrywanej sprawie wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2022r. sygn. akt I OSK 658/19 sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały powinna uwzględniać, że dokonując wykładni art. 130a ust. 6 ustawy należy brać pod uwagę oba kryteria wskazane w tym przepisie, a mianowicie konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a sam fakt, że ustalone w uchwale rady powiatu stawki opłat i kosztów nie są tożsame ze stawkami wynikającymi z zawartych przez powiat z podmiotami zewnętrznymi umów nie oznacza, że taka uchwała jest sprzeczna z prawem. Zatem jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu obu kryteriów. Z uzasadnienia uchwały, z odpowiedzi na skargę lub z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinno wynikać, że organ stanowiący powiatu brał pod uwagę oba te kryteria w procesie stanowienia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrażonej w powyższym wyroku ocenie prawnej, odnosząc się do kwestii uzasadniania aktów prawa miejscowego wskazał, że w braku uzasadnienia zawartego w treści samej uchwały, obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw jej podjęcia, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę mogą pozwolić sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, a zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

Będąc związanym przedstawioną wyżej oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę ponownie WSA w Gdańsku stwierdza, że ustalone w zaskarżonej uchwale poszczególne stawki opłat powinny uwzględniać zarówno konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130 a ust. 1-2 jak i koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Zgodnie jednak z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany był dokonać kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu nie tylko o uzasadnienie zawarte w treści samej uchwały, ale także w treści odpowiedzi na skargę, ewentualnie w innych dokumentach, związanych z procesem legislacyjnym.

W utrwalonym obecnie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących uchwał wydanych na podstawie art. 130 a ust. 6 p.r.d. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020r. sygn.. akt I OSK 3269/18) wskazuje się na to, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, by w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r. II SA/Kr 251/03). Sądy administracyjne i organy nadzoru, sprawując kontrolę nad aktami wydawanymi przez organy samorządu powiatu muszą znać motywy, jakimi się one kierowały.

Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość. Kalkulacja ta powinna zostać przedłożona sądowi w formie uzasadnienia uchwały, uzasadnienia odpowiedzi na skargę lub w dokumentach z procesu legislacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn.. akt II GSK 2196/21).

Brak jest w aktach niniejszej sprawy jakiejkolwiek konkretnej kalkulacji kosztów usuwania i przechowywania pojazdu i kosztów wykonywania zadań przez powiat. Materiału dowodowego w tym zakresie nie uzupełniono także na żadnym etapie postępowania sądowego.

Wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale nie została zatem w żaden sposób konkretnie uzasadniona, tak by możliwe było dokonanie przez sąd merytorycznej kontroli prawidłowości mechanizmu ich ustalenia. Konkretnej kalkulacji prowadzącej do ustalenia stawek opłat nie można odnaleźć ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani w odpowiedzi na skargę, ani w przedstawionych przez organ dokumentach sporządzonych w ramach procesu legislacyjnego.

W takiej sytuacji uznać należy, że ustalenie wysokości stawek opłat w zaskarżonej uchwale nastąpiło w sposób arbitralny z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyroku z dnia 11 stycznia 2022r. sygn. akt I OSK 658/19 zasada działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz związana z nią zasada zaufania do państwa, wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) powodują, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147§1 p.p.s.a.