Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1169/21 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NP.906.1.3.2021 w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1169/21, oddalił skargę L. sp. z o. o. w K. (obecnie: L. sp. z o. o. w N.) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 czerwca 2025 r. nr NP.906.1.3.2021 przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu, z uwagi na fakt, że stanowi środek biobójczy, który został wprowadzony do obrotu bez stosownego zezwolenia.

Z okoliczności sprawy wynika, że w dniu 10 lipca 2020 r. inspektorzy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu przez skarżącą produktu biobójczego bez pozwolenia o nazwie [...] Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych, w postaci saszetki o poj. 2 ml., sprzedawanego łącznie z kremem do rąk o pojemności 1,5 ml., przeprowadzili kontrolę sanitarną w skarżącej Spółce.

Kontrolujący stwierdzili, że produkt wyprodukowany został przez Spółkę wyłącznie dla sieci sklepów L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. i zarejestrowany w CPNP (Cosmetic Product Notification Portal) przed wprowadzeniem go do sprzedaży (zgłoszenie CPNP nr [...] z [...] kwietnia 2020 r.). Jest to żel do codziennego i wielokrotnego stosowania w profilaktyce higieny i czystości rąk i ma na celu przede wszystkim utrzymywanie ciała człowieka w czystości. Jego właściwości antybakteryjne i antywirusowe (wynikające z zawartości alkoholu etylowego w ilości 70%) są funkcją dodatkową (drugorzędną). W konsekwencji stanowi produkt kosmetyczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 473) i nie mają do niego zastosowania przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U.UE.L.2012.167.1 z 27 czerwca 2012 r.).

W dniu 12 lutego 2021 r. inspektorzy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie przeprowadzili powtórną kontrolę sanitarną produktu [...] Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych, której ustalenia udokumentowano w protokole kontroli z 12 lutego 2021 r.

W tych okolicznościach faktycznych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie w dniu 8 marca 2021 r. wszczął wobec Spółki postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia do obrotu wymienionego produktu i decyzją z 29 marca 2021 r. nr 43D/2020, wydaną m. in. na podstawie art. 27 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, dalej zwanej jako: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej" lub "ustawa o PIS"), nakazał skarżącej Spółce:

1) wycofać z obrotu produkt [...] Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych w postaci saszetki o poj. 2 ml (obowiązkowi temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego) oraz

2) poinformować organ I instancji o realizacji tego obowiązku, do dnia 30 kwietnia 2021 r.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki od tej decyzji, Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 25 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 29 marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że według wytycznych Komisji Europejskiej 12 listopada 2020 r., dotyczących zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.U.UE.L.2009.342.59 z dnia 22 grudnia 2009) w kontekście hydroalkoholowych preparatów do rąk, oznaczenia takie jak: "antybakteryjny", "antywirusowy", odniesienia lub aluzje do pandemii, choroby, zawartości procentowej alkoholu w produkcie, bezpiecznych rąk, zdjęć lub elementów graficznych koronawirusa, bakterii, drobnoustrojów nie wskazują na główną funkcję kosmetyczną tych produktów i nie można ich stosować na opakowaniach kosmetyków.

Komisja Europejska przyjęła, że produkty kosmetyczne do rąk z niedozwolonymi oświadczeniami przeciwdrobnoustrojowymi, które zostały już udostępnione na rynku UE przed publikacją wytycznych mogą pozostawać w obrocie do 1 kwietnia 2021 r. Po tym dniu producent jest zobowiązany do jednoznacznego określenia właściwości oferowanego produktu, tj. wskazania, czy produkt jest produktem kosmetycznym, czy biobójczym.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił zapatrywanie organu I Instancji odnośnie do tego, że sporny produkt nie jest kosmetykiem, a środkiem biobójczym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych. To "biobójcze" przeznaczenie produktu wynika z jego oznakowania: "antybakteryjny i antywirusowy", "zawiera 70% alkoholu etylowego", "stop koronawirusom" (informacja o działaniu pielęgnacyjnym na skórę podana jest mniejszym drukiem), które wskazuje na "zamierzony cel produktu", a także z opinii dra n. chem. K. J. (w której jej autor podkreślił działanie przeciwbakteryjne i przeciwwirusowe z uwagi na obecność alkoholu etylowego w stężeniu 70%), oraz z przedłożonego przez Spółkę sprawozdania z badań aplikacyjnych pod kontrolą dermatologiczną z 28 września 2020 r., w którym (pkt 5.3 sprawozdania) podano, że "produkt jest odpowiedni do codziennego, wielokrotnego stosowania w profilaktyce higieny i czynności rąk", i dopiero na czwartym miejscu wskazano, że produkt zapewnia pielęgnację skóry.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny dodał, ze producent dołączając saszetkę kremu do rąk (intensywnie regenerująco-nawilżającego), przeznaczonego - zgodnie z informacją na etykiecie - "do codziennej pielęgnacji i regeneracji skóry przesuszonej" przyznaje, że sporny żel nie wykazuje działania pielęgnacyjnego, a wręcz wysuszające, którego działanie niwelowane jest poprzez zastosowanie kremu do rąk bezpośrednio po aplikacji żelu.

W konsekwencji jego wprowadzenie do obrotu wymaga uzyskania pozwolenia na obrót produktami biobójczymi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o produktach biobójczych (Dz.U. z 2021 r., poz. 24 dalej zwanej jako: ustawa o produktach biobójczych) oraz art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1169/21, oddalił skargę L. Sp. z o. o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołał się do art. 5, art. 7 i art. 39 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pkt 20 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, art. 3 ust. 1 lit. a) (zawierającego definicję produktu biobójczego) oraz art. 17 ust. 1 tego Rozporządzenia (stanowiącego o obowiązku posiadania pozwolenia na udostępnianie na rynku produktów biobójczych), a także wytycznych Komisji Europejskiej z 12 listopada 2020 r. (zastrzegając, że nie stanowią wiążącego prawa unijnego, które może stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jednakże mogą zostać wykorzystane przez organy administracji publicznej oraz sądy przy dokonywaniu wykładni prawa unijnego) i stwierdził, że Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawidłowo zakwalifikował sporny żel jako produkt biobójczy, biorąc pod uwagę nie tylko charakter substancji czynnej (alkoholu etylowego 70%), ale również jego funkcję i cel stosowania (przeznaczenie).

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że skład tego produktu (obecność alkoholu etylowego 70%, który według dostępnych informacji miał niszczyć wirusy, w tym koronawirusa), ma niewątpliwy związek z jego działaniem antywirusowym i antybakteryjnym. W ocenie WSA w Krakowie, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zasadnie również uznał, że żel wywołuje u konsumentów uzasadnione oczekiwanie, że produkt, który nabywają ma przede wszystkim działanie antybakteryjne i antywirusowe, ponieważ pierwszą informacją, którą dostrzega konsument to działanie antybakteryjne, antywirusowe oraz przeciwdziałanie koronawirusowi (na opakowaniu produktu skarżącej widnieje: przekreślona grafika koronawirusa z napisem "STOP" "żel antybakteryjny i antywirusowy", "70% alkoholu etylowego"). Na opakowaniu spornego produktu wskazano ponadto "Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną", "codzienna pielęgnacja dłoni", jednak informacja o pielęgnacyjnym charakterze żelu jest mniej wyraźna i nie tak rzucająca się w oczy, jak pozostałe działania żelu i ginie wśród tych wyżej wskazanych elementów.

Sąd dodał, że dokonując oceny "charakteru" spornego żelu do rąk, należało również wziąć pod uwagę, że produkt ten został wprowadzony do obrotu w czasie trwania pandemii wywołanej przez koronawirusa oraz zwiększonego zapotrzebowania na produkty mające działanie antywirusowe. Zgodnie z powszechnie dostępną wiedzą, zapobieganiu koronawirusowi służyć miała dezynfekcja rąk, w szczególności z użyciem produktów na bazie alkoholu.

Zdaniem Sądu I instancji, dołączenie do żelu kremu nawilżającego (jak podkreślała skarżąca żel oraz krem stanowią jeden produkt) wręcz potwierdza jego działanie dezynfekujące. WSA w Krakowie zauważył, że na opakowaniu kremu umieszczono informację, że jest to "krem do rąk wysoce regenerujący szczególnie przeznaczony do skóry ekstremalnie przesuszonej częstym stosowaniem produktów dezynfekcyjnych". W ocenie tego Sądu potwierdza to, że głównym celem żelu jest działanie antybakteryjne i antywirusowe, a nie pielęgnacyjne.

Sąd nadmienił, że jeśli przyjąć za prawidłowe twierdzenia Spółki, że pojemność żelu jest zbyt mała, aby wywołać wskazane na nim działania antywirusowe i antybakteryjne, należałoby stwierdzić, że skarżąca wprowadzała konsumentów w błąd co do przeznaczenia, właściwości i charakteru produktu.

Z tych wszystkich względów, WSA w Krakowie stwierdził, kierując się treścią pkt 20 preambuły do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (który stanowi o wyłączeniu stosowania tego aktu w sytuacji, gdy działanie biobójcze byłoby bezpośrednio związane z działaniem kosmetycznym bądź, gdyby miało charakter wtórny do działania kosmetycznego), że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania tego Rozporządzenia w niniejszej sprawie. W konsekwencji wprowadzenie produktu [...] Żel do obrotu bez pozwolenia obligowało organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia działań na podstawie art. 27 ustawy o PIS i nakazanie skarżącej Spółce wycofania produktu z obrotu.

Sąd dodał, że "przewodnik techniczny Polskiego Związku Przemysłu Kosmetycznego", na który powołuje się skarżąca Spółka również nie stanowi źródła prawa, niemniej wytyczne te pozostają zgodne ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, a także z przepisami prawa unijnego oraz wytycznymi Komisji Europejskiej. Wynika z nich bowiem, że żel na bazie alkoholu może być produktem kosmetycznym, który posiada drugorzędne działanie bakteriobójcze. Z przewodnika wynika również, że na produktach kosmetycznych niedopuszczalne są deklaracje działania wirusobójczego, tymczasem na spornym produkcie widnieje przekreślony rysunek koronawirusa z określeniem "STOP". Co więcej, z wytycznych wynika, że przykładowo w produktach biobójczych stosowane są deklaracje: "przeciwwirusowy" i słowa o tym samym znaczeniu, "skuteczny przeciwko koronawirusowi", "antywirusowy", które zostało umieszczone na produkcie skarżącej. W rezultacie, w ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają w zgodności z treścią powołanego przez skarżącą przewodnika.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji przeprowadziły szeroko zakreślone postępowanie dowodowe, a wyprowadzone z oceny materiału dowodowego wnioski znajdują potwierdzenie w treści dowodów, odpowiadają wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu, że organy w wyniku dwóch kontroli doszły do sprzecznych wniosków i nie uzasadniły przyczyny tej zmiany, WSA w Krakowie podał, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kontroli w różnym czasie, które zakończą się różnymi wnioskami (protokołom kontroli nie przysługuje stan rzeczy rozstrzygniętej - res iudicata), natomiast ewentualna decyzja o wycofaniu produktu z obrotu następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem producenta spornego produktu.

L. sp. z o.o. w N. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1169/21, zaskarżając go w całości.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej zwanej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi pomimo niedokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, "odgórny, tendencyjny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, zakładający wprost, że produkt nie jest kosmetykiem", pominięcie twierdzeń strony, że produkt składa się z żelu oraz kremu, co powoduje, że nie można go uznać za biobójczy, nieuzasadnioną odmowę przyznania waloru wiarygodności pozostałym dowodom przedłożonym przez stronę, w szczególności przewodnika technicznego Polskiego Związku Przemysłu Kosmetycznego, a także sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie przez WSA w Krakowie, że postępowanie organu odbywało się w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, z uwagi na rozpoznanie niniejszej sprawy "w oparciu o subiektywne dobrane przez organ elementy, twierdzenia, dowody i przepisy, z pominięciem tych, które wskazują, iż sprawa winna zostać rozstrzygnięta na korzyść Strony" oraz prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny oraz nieobiektywny;

c) art 151 p.p.s.a. w zw. z art 108 § 1 k.p.a. i art 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie, że nadanie przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której nie zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego, ani konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też brak podstaw ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, bowiem produkt posiada wymagane atesty, certyfikaty, rejestrację w CPNP, został przetestowany na określonej grupie osób, a jego skład i ilość (w tym nominalna opakowań) nie pozwalają na przyjęcie, że może on stanowić jakiekolwiek zagrożenie;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 15, art. 136 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo że pozbawienie skarżącej prawa do "pełnego", merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy I i II instancji miało charakter rażący, o czym świadczy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej w wyniku przeprowadzonego powierzchownie, lakonicznie postępowania dowodowego, z uzasadnieniem naruszającym standardy postępowania administracyjnego, co zmusiło organ II instancji do samodzielnego, wbrew przepisom, przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że prawidłowe było utrzymanie decyzji w mocy w całości;

f) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieuwzględniający wszystkich zarzutów skarżącej, w sposób uniemożliwiający dokonanie instancyjnej kontroli orzeczenia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ustawy o produktach biobójczych oraz art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 w sprawie produktów biobójczych, poprzez ich zastosowanie, mimo że oceniany produkt nie jest produktem biobójczym, ale kosmetykiem, a w konsekwencji powyższe przepisy nie mają do niego zastosowania,

b) punktu (20) i (30) zd. 1 preambuły Rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych, punktu (6) i (7) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów Kosmetycznych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku;

c) art. 2 ust. 1 pkt a) Rozporządzenia w sprawie produktów kosmetycznych poprzez pominięcie przy dokonywaniu analizy celu, przeznaczenia, sposobu użycia oraz składu produktu oraz elementów prawnej definicji produktu kosmetycznego, wskazujących na to, że produkt objęty kontrolą stanowi kosmetyk;

d) art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione nakazanie wycofania z obrotu produktu objętego kontrolą, wprowadzonego do obrotu jest zgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę podniosła, że produkt, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, posiada pełną dokumentację produktu PIF, której sporządzenie jest warunkiem notyfikacji i dystrybucji w EU zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych. W ramach oceny bezpieczeństwa wykonano badania mające na celu potwierdzenie, że produkt jest bezpieczny dla zdrowia ludzi podczas stosowania.

Skarżąca zarzuciła, że mimo to, "z nieuzasadnionych dotychczas przyczyn", w marcu 2021 r. ponownie wszczęto postępowanie mające za przedmiot sporny produkt. W jego toku nie uwzględniono pełnej dokumentacji przesłanej przez Spółkę, wskazującej, że na rynku mogą istnieć produkty kosmetyczne i biobójcze o niemalże tożsamym składzie; odmówiono wiarygodności stanowiskom i opiniom PZK przekazywanym w czasie pandemii producentom kosmetyków, nie odniesiono się do żądania wyjaśnienia zmiany stanowiska organu odnośnie do faktów ustalonych w toku wcześniejszej kontroli (z lipca 2020 r.), gdy stwierdzono, że produkt jest kosmetykiem. Skarżąca podkreśliła, że działała w zaufaniu do wyrażonego w protokole z kontroli stanowiska organu, a obecnie ma ponieść konsekwencje tylko dlatego, że post factum nastąpiła zmiana stanowiska Komisji Europejskiej.

Zdaniem Spółki, organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie o "subiektywnie ustalony cel produktu" na podstawie znajdujących się na opakowaniu oznaczeń, co niezasadnie zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się do poradnika interpretacyjnego (pkt 3.2.1.) dotyczącego zakresu stosowania rozporządzenia kosmetycznego (WE) nr 1223/2009 wobec produktów z pogranicza, opublikowanego przez KE we wrześniu 2020 r. i wskazano, że ich kwalifikacja wymaga indywidualnej oceny z uwzględnieniem przeznaczenia, sposobu użycia, deklarowanej funkcji, składu oraz właściwości produktu. Tymczasem organ (i Sąd I instancji) za rozstrzygające uznały zawarte na opakowaniu żelu informacje o obecności substancji czynnej, a także symbol graficzny, pomijając pozostałe istotne oznaczenia produktu, wskazujące w sposób niewątpliwy, że mamy do czynienia z kosmetykiem tj. "żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną", "codzienna higiena dłoni", "żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną", "w celu zachowania higieny rąk", "dłoń jest zadbana i nawilżona".

Spółka podkreśliła, że żel i krem stanowią całość i jako takie łącznie są kosmetykiem. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania byłoby przyjęcie, że krem do rąk stanowi produkt biobójczy. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA, że sam fakt połączenia żelu do rąk z kremem w ramach jednego opakowania oznacza, że konieczne jest stosowanie kremu po każdorazowym użyciu żelu, co przemawia za tym, że jest to środek mogący stanowić zagrożenie dla ludzi. Na rynku wskazać można wiele produktów o podwójnym działaniu, które z uwagi na konsystencję należy rozdzielać do dwóch odrębnych saszetek, a jednak stanowią produkt jednolity o przeznaczeniu kosmetycznym. Krem stanowi element stały produktu jako całości i może, a nie musi być wykorzystany, aby zapewnić kosmetyczne, higieniczne działanie żelu. Sporny produkt miał pełnić jedynie funkcję uzupełniającą do silnych i wówczas trudnodostępnych produktów biobójczych, w dużych dawkach, natomiast krem stanowiący jego element miał służyć odbiorcy, aby w przypadku częstego korzystania z innych produkt biobójczych (rzeczywiście biobójczych), mógł łagodzić objawy wysuszenia skóry.

Dostatecznego uzasadnienia dla uznania spornego żelu za produkt biobójczy nie stanowi obecność alkoholu (w stężeniu powyżej 60%), który jest substancją mającą właściwości odkażające. Powszechną praktyką w produkcji kosmetyków jest stosowanie alkoholu (w perfumach, dezodorantach, preparatach antytrądzikowych stężenie alkoholu wynosi zazwyczaj ponad 80%).

Z tego wynika, że pierwszorzędową funkcją tego produktu jest utrzymywanie czystości skóry rąk (z uwagi na obecność alkoholu etylowego, produkt myje ręce bez konieczności stosowania mydła) oraz pielęgnowanie skóry (zawarte składniki - aloes, gliceryna zapobiegają wysuszaniu skóry rak przez alkohol etylowy oraz mają działanie kojące, nawilżające i regenerujące skórek) natomiast właściwości antybakteryjne i antywirusowe są funkcją drugorzędową, wynikającą z zawartości alkoholu etylowego". W związku z tym, zgodnie z pkt 20 preambuły rozporządzenia, rozporządzenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi kolizję terminów rozpraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przypomnieć, że ten przepis prawa można rozważać jako samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku z zasady wyjątkowo, a więc wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1706/24).

Zdaniem NSA żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu i twierdzenia skargi (por. np. wyroki NSA z: 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 901/20, 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/22, 7 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1972/22, 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 846/23). Powinien przede wszystkim wskazać i wyjaśnić te okoliczności faktyczne i prawne, które przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętych ustaleń, kierunku wykładni oraz zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła zostać oceniona, wymaga postawienia odmiennych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, a jednocześnie zbieżne ze stanowiskiem organu (bądź vice versa) nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne albo też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że jakkolwiek wskazane wyżej zarzuty dotyczą do obu rodzajów naruszeń przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., to jednak uchybienia te (procesowe i materialne) w istocie rzeczy podważają, w swym całokształcie (tyle, że z różnych perspektyw), końcową ocenę okoliczności sprawy zaprezentowaną przez organ i zaakceptowaną przez WSA w Krakowie, która miała doprowadzić do wadliwego uznania, że w sprawie zmaterializowały się przesłanki do uznania produktu pod nazwą: "[...] Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych za środek biobójczy, a w konsekwencji wycofania go z obrotu, na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te mają względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że w toku kontroli przeprowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie ustalono, że produkt pod nazwą: "[...] Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną o właściwościach antybakteryjnych i antywirusowych" został wprowadzony do obrotu przez skarżącą Spółkę jako produkt kosmetyczny, zgłoszony w portalu CPNP oraz oznakowany jako "żel do rąk". Jednakże na opakowaniu produktu widnieje przekreślona grafika koronawirusa z napisem "STOP", "żel antybakteryjny i antywirusowy", "70% alkoholu etylowego". Na opakowaniu spornego produktu umieszczono ponadto mniejszym drukiem i mniej wyraźną informację, że jest to "Żel pielęgnacyjny z sokiem z aloesu i gliceryną", "codzienna pielęgnacja dłoni".

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na obecność substancji czynnej (alkoholu etylowego) oraz wskazane na opakowaniu produktu jego właściwości antybakteryjne i antywirusowe, a więc tym samym przeznaczenie biobójcze), organy inspekcji sanitarnej prawidłowo zakwalifikowały sporny produkt jako środek biobójczy i w konsekwencji – z uwagi na nie posiadanie przez Spółkę stosownego zezwolenia na wprowadzenie produktu do obrotu, zasadnie nakazały skarżącej natychmiastowe jego wycofanie z obrotu. Na tę okoliczność WSA w Krakowie odwołał się m. in. do wytycznych (stanowiska) GIS oraz obowiązujących wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie hydroalkoholowych żeli do rąk.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 528/2012 z 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U.UE.L.2012.167.1 z dnia 27 czerwca 2012 r.) w art. 3 ust. 1 lit. a) definiuje produkt biobójczy jako :

- każdą substancję lub mieszaninę w postaci, w jakiej jest dostarczana użytkownikowi, składającą się z jednej lub kilku substancji czynnych lub zawierającą lub wytwarzającą jedną lub więcej substancji czynnych, której przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych, zapobieganie ich działaniu lub zwalczanie ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne,

- każdą substancję lub mieszaninę, wytwarzaną z substancji lub mieszanin, które same nie są objęte zakresem tiret pierwszego, przeznaczoną do niszczenia, odstraszania, unieszkodliwiania organizmów szkodliwych, zapobiegania ich działaniu lub zwalczaniu ich w jakikolwiek sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne.

Za produkt biobójczy uznaje się poddany działaniu produktów biobójczych wyrób o podstawowej funkcji biobójczej (zd. trzecie).

Przepis ten ma pierwszoplanowe znaczenie dla kwalifikacji produktu, jako biobójczego. Wynika z niego, że jest to "każda substancja lub mieszanina" składająca się z substancji czynnych, której w szczególności przeznaczeniem jest niszczenie, odstraszanie, unieszkodliwianie organizmów szkodliwych. Substancja czynna zdefiniowana została w art. 3 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia i oznacza substancję działającą na organizmy szkodliwe lub przeciwko nim lub mikroorganizm działający na organizmy szkodliwe lub przeciwko nim.

W wyroku z 14 października 2021 r. (C-29/20, BIOFA AG PRZECIWKO SIKMA D. VERTRIEBS GMBH UND CO. KG., LEX nr 3241326) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że z brzmienia art. 3 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 528/2012 wynika, że produkt należy zakwalifikować jako "produkt biobójczy" w rozumieniu tego przepisu, jeżeli spełnia on trzy warunki. Po pierwsze, produkt ten musi składać się z jednej lub kilku substancji czynnych, niezależnie od tego, czy je zawiera, czy też je wytwarza. Po drugie, wspomniany produkt powinien służyć określonym celom, a mianowicie być przeznaczony do niszczenia, odstraszania, unieszkodliwiania organizmów szkodliwych, zapobiegania ich działaniu lub ich zwalczania. Po trzecie, sposób działania tego produktu powinien być "inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne". Owe trzy warunki określone w art. 3 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze tego rozporządzenia mają charakter kumulatywny, w związku z czym obecność w danym produkcie substancji czynnej nie wystarczy sama w sobie, by uznać go za 'produkt biobójczy' w rozumieniu tego przepisu.

Według wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 grudnia 2025 r. C-473/24, art. 3 ust. 1 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia nr 528/2012 w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, należy interpretować w ten sposób, że aby produkt wchodził w zakres pojęcia "produktu biobójczego" zdefiniowanego w tym przepisie, produkt ten nie musi koniecznie służyć wyłącznie lub głównie celowi biobójczemu, który to cel może być jedynie dodatkowy w stosunku do innych celów.

Należy przyznać rację stronie skarżącej, że przed 2020 r. niespłukiwane preparaty alkoholowe do rąk funkcjonowały w prawie i praktyce nadzorczej UE jako tzw. produkty z pogranicza (tzw. produkty borderline) pomiędzy reżimem kosmetycznym a biobójczym. Rozporządzenie 1223/2009 nie wyklucza obecności alkoholu etylowego w kosmetykach, a preparaty do higieny rąk mogły być kwalifikowane jako kosmetyki, jeżeli ich deklarowana funkcja odnosiła się do oczyszczania lub higieny skóry. W praktyce rynkowej dopuszczano zatem kosmetyczne żele do rąk zawierające alkohol, o ile nie przypisywano im wprost działania biobójczego. Alkoholowe żele do rąk były często kwalifikowane jako kosmetyki, o ile deklarowano funkcję higieniczną. Rozstrzygająca więc była deklarowana funkcja produktu (higiena vs dezynfekcja).

W dniu 12 listopada 2020 r. Komisja Europejska opublikowała wytyczne do tzw. rozporządzenia kosmetycznego (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych), dotyczące kwalifikacji hydroalkoholowych żeli do rąk, wskazując, że produkty deklarujące działanie antybakteryjne lub dezynfekujące posiadają funkcję biobójczą i nie spełniają definicji produktu kosmetycznego.

Komisja wskazała, że kosmetyczne żele do rąk nie mogą zawierać żadnych bezpośrednich ani pośrednich odniesień do działania dezynfekującego lub przeciwdrobnoustrojowego, takich jak "antybakteryjny", "wirusobójczy", "dezynfekujący", "odkażający", symboli drobnoustrojów, odniesień do pandemii czy nawet informacji o wysokiej zawartości alkoholu sugerującej skuteczność dezynfekcyjną. Taki przekaz, zgodnie z Wytycznymi, powodował bowiem, że produkt stanowił produkt biobójczy i podlegał wymogom rozporządzenia 528/2012, w tym obowiązkowi uzyskania pozwolenia (nawet wówczas, gdy jego skład jest typowy dla kosmetyku, producent deklaruje funkcję kosmetyczną, produkt formalnie zgłoszono jako kosmetyk). Jednocześnie przewidziano okres dostosowawczy dla produktów udostępnionych na rynku przed publikacją dokumentu – 12 listopada 2020 r. do dnia 1 kwietnia 2021 r.

Opublikowany przez KE dokument interpretacyjny (Borderline Working Document on Leave-on Hand Gels), wskazujący, że żele deklarujące działanie antybakteryjne lub dezynfekujące mają funkcję biobójczą i konsekwencji jako nie spełniające definicji produktu kosmetycznego powinny być kwalifikowane jako produkty biobójcze typu 1 (higiena człowieka), nie stanowił zmiany prawa materialnego, lecz doprecyzowanie wykładni obowiązujących przepisów rozporządzeń 1223/2009 i 528/2012 w odniesieniu do tzw. produktów z pogranicza. W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wytyczne instytucji unijnych, choć formalnie niewiążące, stanowią instrument służący jednolitemu stosowaniu prawa Unii i powinny być uwzględniane przez organy krajowe przy jego stosowaniu (por. np. wyrok TSUE, C-322/88 Grimaldi).

Wytyczne z 2020 r. należy zatem traktować jako oficjalne potwierdzenie wykładni funkcjonalnej: preparaty przeznaczone do niszczenia mikroorganizmów na skórze stanowią biocydy niezależnie od wcześniejszej praktyki rynkowej.

W skardze kasacyjnej wnosząca tę skargę nie zakwestionowała ustaleń organów zaaprobowanych przez Sąd I instancji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, że produkt: zawiera alkohol etylowy w stężeniu charakterystycznym dla preparatów dezynfekcyjnych, jest przeznaczony do stosowania na skórę rąk bez użycia wody, w oznakowaniu przypisano mu właściwości antybakteryjne i dezynfekujące.

W ocenie NSA opisane cechy jednoznacznie wskazują na funkcję polegającą na eliminacji mikroorganizmów na skórze rąk, w sposób inny niż działanie czysto fizyczne lub mechaniczne, co odpowiada funkcji produktów biobójczych typu 1.

Twierdzenie skarżącej, że produkt nie jest przeznaczony do dezynfekcji skóry pozostaje w sprzeczności z prezentacją produktu na opakowaniu, w której przypisano mu właściwości antybakteryjne i dezynfekujące. Sformułowania "antybakteryjny", "dezynfekujący", "eliminuje drobnoustroje" odnoszą się do niszczenia mikroorganizmów, co stanowi funkcję biobójczą w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 528/2012. To zaś powoduje, że produkt jest postrzegany przez przeciętnego konsumenta jako środek do dezynfekcji rąk, a nie wyłącznie kosmetyk oczyszczający lub pielęgnujący. Zarówno jego przeznaczenie, jak i deklaracje na produkcie jednoznacznie wskazują na funkcję biobójczą produktu.

NSA podziela ocenę Sądu I instancji, że zastosowanie alkoholu w wysokim stężeniu, w połączeniu z deklarowanym przeznaczeniem produktu polegającym na eliminacji drobnoustrojów na skórze, wskazuje na jego funkcję dezynfekcyjną właściwą dla produktów biobójczych.

Fakt, że alkohol etylowy może występować również w produktach kosmetycznych, nie przesądza o kwalifikacji produktu jako kosmetycznego, ponieważ o kwalifikacji decyduje funkcja i przeznaczenie produktu. W niniejszym przypadku zastosowanie alkoholu w stężeniu dezynfekcyjnym oraz sposób użycia produktu wskazują na jego funkcję polegającą na niszczeniu mikroorganizmów na skórze. W tym przypadku alkohol nie pełni funkcji kosmetycznej (np. rozpuszczalnikowej), lecz odpowiada za efekt biobójczy polegający na niszczeniu mikroorganizmów na skórze. Jak wynika z orzecznictwa TSUE, zastosowanie substancji o działaniu biobójczym w celu eliminacji organizmów szkodliwych, jeżeli odpowiada to przeznaczeniu produktu, przesądza o jego kwalifikacji jako biocydu.

Reasumując, obecność alkoholu etylowego w kosmetykach jest dopuszczalna i sama w sobie nie przesądza o kwalifikacji biobójczej. Jednak w tej sprawie alkohol występuje w stężeniu charakterystycznym dla preparatów dezynfekcyjnych i w połączeniu z deklaracją eliminacji mikroorganizmów potwierdza funkcję dezynfekcyjną produktu.

W odniesieniu do twierdzeń Spółki, że ilość produktu w opakowaniu nie pozwala na skuteczną dezynfekcję skóry, a zatem produkt nie może być uznany za biobójczy, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że ewentualna niewystarczająca ilość produktu w opakowaniu mogłaby prowadzić do wniosku o nieskuteczności deklarowanej dezynfekcji lub wprowadzaniu konsumentów w błąd, nie zaś do zmiany kwalifikacji regulacyjnej produktu. Produkt deklarujący działanie dezynfekujące pozostaje produktem biobójczym niezależnie od wielkości opakowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, okoliczność, że produkt jest stosowany bez użycia wody, nie przesądza o jego funkcji kosmetycznej, lecz przeciwnie – jest spójna z funkcją dezynfekcyjną deklarowaną w oznakowaniu produktu. Należy odróżnić kosmetyczne oczyszczanie skóry, które polega na usuwaniu zanieczyszczeń z jej powierzchni, od dezynfekcji skóry polegającej na niszczeniu mikroorganizmów. Produkt stosowany bez użycia wody może pełnić każdą z tych funkcji, a o jego kwalifikacji decyduje deklarowane działanie.

W rozpatrywanym przypadku zadeklarowano, że produkt ma działanie antybakteryjne i dezynfekujące, a zatem stosowanie go bez użycia wody stanowi sposób realizacji funkcji biobójczej, a nie kosmetycznej.

W konsekwencji sposób użycia produktu nie podważa jego kwalifikacji jako produktu biobójczego.

Z tych wszystkich względów NSA podziela ocenę Sądu I instancji, że organ prawidłowo ustalił, że podstawową funkcją produktu jest niszczenie organizmów szkodliwych w rozumieniu BPR, a nie oczyszczanie skóry, a w związku z tym sporny produkt nie jest kosmetykiem w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1223/2009 i nie może pozostawać w obrocie (art. 20 rozporządzenia 1223/2009).

Produkt został wprowadzony do obrotu jako kosmetyk przed publikacją dokumentu Komisji Europejskiej. Jednakże przewidziany okres dostosowawczy upłynął w dniu 1 kwietnia 2021 r. Po tej dacie produkty o funkcji dezynfekcyjnej nie mogą być legalnie udostępniane jako kosmetyki.

Wobec kwalifikacji produktu jako biobójczego oraz braku wymaganego pozwolenia jego udostępnianie na rynku jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Przesłanką uzasadniającą zastosowanie środka (nakazu wycofania produktu z obrotu) jest wprowadzanie do obrotu produktu biobójczego bez wymaganego pozwolenia. Produkt biobójczy, który nie uzyskał stosownego pozwolenia może zagrażać bezpośrednio życiu i zdrowiu. Uzyskanie odpowiedniego pozwolenia jest szczególnie istotne, bowiem świadczy o tym, że produkt przeszedł pomyślnie badania wykazujące jego skuteczność, a co najważniejsze, że jest on bezpieczny dla stosujących go osób. Brak ten natomiast oznacza, że nie można określić bezpieczeństwa stosowania tego produktu, a więc należy przyjąć, że może on powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi. Obowiązkiem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tego obowiązku stosuje środki władcze określone w ustawie. Oczywiste jest przy tym, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie może czekać z wydaniem decyzji o wycofaniu produktu z obrotu do czasu zaistnienia zdarzenia, które spowoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu, co wynika z ratio legis tego przepisu, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest więc uzasadnione ochroną zdrowia publicznego oraz interesem społecznym.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej. Główny Inspektor Sanitarny szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że nie zostały ocenione tak, jak chciałby tego skarżąca Spółka, nie oznacza, że nie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz że sprawę rozpoznano "tendencyjnie", "w oparciu o subiektywnie dobrane przez organ elementy, twierdzenia, dowody i przepisy (...)".

Skarżąca nie wyjaśnia, w czym upatruje naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., odnoszącego się do zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 136 § 1 i 2 k.p.a., dotyczącego uzupełniającego postępowania dowodowego, a także art. 138 § 2 tej ustawy, nie wyjaśniła również, dlaczego w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 powołanej ustawy i nie wykazała, wbrew wymogowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że zasada dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pełnym jej zakresie przez dwa organy różnych stopni. Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego, jak i jego uzasadnienie dowodzą, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Przedstawione rozważania i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że Spółka nie zakwestionowała skutecznie okoliczności faktycznych sprawy oraz ich oceny przez organ (i Sąd I instancji), a mianowicie tego, że sporny żel ma działanie biobójcze i to "biobójcze" działanie nie jest bezpośrednio związane z jego działaniem kosmetycznym, ani nie ma charakteru "wtórnego" (pkt 20 preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych), a w konsekwencji jest środkiem biobójczym w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) powołanego Rozporządzenia, którego nie można udostępniać na rynku ani stosować, jeśli nie uzyskało pozwolenia (art. 17 ust. 1 tego Rozporządzenia, art. 5 ustawy o środkach biobójczych). Okoliczności te, jak już wyżej podniesiono, uzasadniały wydanie decyzji nakazującej Spółce wycofanie żelu z obrotu (z rygorem natychmiastowej wykonalności).

Na zakończenie NSA wyjaśnia, że nie stwierdził podstaw do uwzględniania wniosku pełnomocnika skarżącej Spółki o odroczenie rozprawy, motywowanego kolizją terminów rozpraw. Pełnomocnik, wykonujący zawód radcy prawnego, podał, że ma uczestniczyć w tym dniu w sprawie o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego prowadzonej przed Sądem Okręgowym Warszawa- Praga w Warszawie III Wydział Cywilny, co miało mu uniemożliwić udział w rozprawie przed NSA.

Według art. 109 p.p.s.a., "rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności."

Kolizja terminów rozpraw powoływana przez pełnomocnika skarżącej jest w świetle powyższego przepisu "inną znaną sądowi przeszkodą". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że na radcy prawnym - jako profesjonalnym pełnomocniku, spoczywa obowiązek wykazania, że okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych nie można przezwyciężyć.

W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie z uwagi na kolizję terminów rozpraw jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi (zob. np. wyroki NSA z 17 października 2018 r., II OSK 2563/16, z 18 maja 2017 r. II OSK 2680/16 i z 11 lipca 2025 r., I FSK 272/25).

W tej sprawie pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu (k. 12) nie wyłączało uprawnienia pełnomocnika do udzielenia dalszych pełnomocnictw. Nie było więc przeszkód prawnych, aby radca prawny udzielił substytucji innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu reprezentowania Spółki na rozprawie przed Sądem II instancji, a samo stwierdzenie przez pełnomocnika we wniosku o odroczenie rozprawy, że został zobowiązany przez mocodawcę do osobistego uczestniczenia w postępowaniu sadowym, nie zmienia tej oceny.

Należy przy tym podkreślić, że udział w rozprawie nie jest ani obowiązkowy, ani nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów. Generalnie proces sądowoadministracyjny ma charakter pisemny. Żaden z przepisów ustawy procesowej nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw. Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną i ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do jej odroczenia należy każdorazowo do sądu. W niniejszej sprawie takich okoliczności NSA nie dopatrzył się.

Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.