II SA/Ol 87/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-04-09	
Data wpływu	2009-02-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
S. Beata Jezielska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1080/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 24 f ust. 1a i 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547; art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2; Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Wyszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi Z.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]", znak "[...]", Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej Z. S.. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że podstawą wydania zarządzenia było naruszenie przez Z. S. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Organ podał, że z informacji, które uzyskano w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika, że Z. S. – od dnia 25 stycznia 2007r. radny Rady Miejskiej, jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą. Zakład główny związany z wykonywaniem tej działalności mieści się w budynku położonym w "[...]" przy ul A, a nieruchomość na której usytuowany jest budynek stanowi własność gminy A, przy czym budynek został wybudowany przez Z. S.. Zainteresowany prowadził działalność gospodarczą na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości o powierzchni 70m2, z dnia 18 marca 2003 r., która następnie została przedłużona umową z dnia 23 stycznia 2006r. Aneksem do umowy z 25 stycznia 2007r. w miejsce dotychczasowego dzierżawcy wpisano K. K..

Ponadto organ opisał, procedurę poprzedzającą wydanie zarządzenia zastępczego, która obejmowała wezwanie Rady Miejskiej (pismem z dnia "[...]"r., znak "[...]") do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, a następnie podjęcie przez Radę Miejską w dniu "[...]" uchwały nr XXVII/276/2008 odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej Z. S.. Kolejnym etapem było powiadomienie przez organ Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. S., które to powiadomienie było ostatnim elementem procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia zastępczego.

Przedmiotowe zarządzenie zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej w N. i Delegaturze Krajowego Biura Wyborczego. Z. S. po powzięciu przez niego informacji o wydaniu przez Wojewodę rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu i w braku doręczenia tego dokumentu, pismem z dnia 09.01.2009 r. zwrócił się do Wojewody o jego doręczenie a następnie w terminie 30 dni od jego doręczenia, w dniu 5 lutego 2009 r., wniósł za pośrednictwem organu skargę na wskazane wyżej zarządzenie zastępcze.

W skardze zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego a ponadto naruszenie przepisów art. 24f ust. 1 i ust 1a, art. 98a ust. 2, art. 98 a ust 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). W ocenie skarżącego organ wydający rozstrzygnięcie o wygaśnięciu sprawowanego przez niego mandatu radnego błędnie przyjął, że prowadzona przez niego działalność odbywa się z wykorzystaniem mienia komunalnego, mimo iż faktycznie prowadzona jest z wykorzystaniem nakładów na mienie komunalne, gdyż to właśnie skarżący na podstawie łączącej go z Gminą umowy dzierżawy nieruchomości, z własnych środków wybudował posadowiony na nieruchomości budynek. Ponadto Z. S. wskazał, iż zgodnie z aneksem do umowy z dnia 27 stycznia 2007 r. nie jest on już dzierżawcą nieruchomości, gdyż w miejsce dotychczasowego dzierżawcy został wpisany K. K.. Na podstawie tych faktów, w ocenie skarżącego, nie można było uznać, iż prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, a należałoby przyjąć, iż w prowadzonej działalności gospodarczej korzysta z własnych nakładów na nieruchomości komunalnej, nie zaś z samego mienia.

Ponadto podniósł konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej, zgodnie z którymi należałoby uznać iż przepis ten jest przepisem tzw. antykorupcyjnym. Wprowadzenie bowiem przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej, miało na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez organ stanowiący gminy i wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia komunalnego przez osoby wchodzące w skład tego organu. Celem zaś tych regulacji miała być ochrona interesu publicznego polegająca na zapobieganiu sytuacjom, w których radni jako osoby piastujące stanowiska publiczne, mogliby angażować się w sytuacje, mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności, czy też uczciwości. Jednakże w sprawie skarżącego sytuacja taka, w jego przekonaniu, nie mogła mieć miejsca, gdyż korzystając w prowadzonej działalności gospodarczej z wybudowanego przez siebie pawilonu handlowego nie miał możliwości naruszenia interesu publicznego, czyli wykorzystywania swojej pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnych korzyści z naruszeniem praw innych członów wspólnoty gminnej. Dlatego też, w uznaniu skarżącego brak było podstaw do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wykonywanego przez niego mandatu radnego.

Ponadto Skarżący zarzucił, pozbawienie go prawa do wniesienia skargi, poprzez niedoręczenie mu zarządzenia zastępczego. Wskazał, iż kopię tego orzeczenia uzyskał w dniu 20 stycznia 2009 r., dlatego też w ocenie skarżącego termin do wniesienia skarci do sądu administracyjnego należałoby liczyć od powyższej daty.

Opierając się na przytoczonych zarzutach Z. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność wniesienia skargi przez Skarżącego, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Stosownie do z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności skargi wniesionej przez radnego na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu. Podnieść bowiem należy, iż w wyroku z dnia 17 lipca 2007r. (sygn. Akt P 19/04) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, iż art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym jednocześnie Trybunał stwierdził, iż ustawodawca winien pilnie dostosować przepisy ustawy do wydanego werdyktu. W związku z tym ustawą z dnia 5 września 2008r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111) znowelizowano między innymi art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając zapis, iż uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Jednocześnie w art. 6 powołanej ustawy zmieniającej wprowadzono zapis, iż ma ona zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. W ocenie Sądu ten ostatni przepis nie może się jednak odnosić do przyznanego radnemu uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. Gdyby bowiem podzielić pogląd pełnomocnika Wojewody, iż także ten przepis ma zastosowanie dopiero od następnej kadencji, to należałoby uznać iż ustawodawca zamiast wyeliminować stan niekonstytucyjności, de facto na określony czas by stan ten przywrócił, pogarszając sytuację prawną radnych w tym zakresie w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ponadto przyjęcie takiej wykładni uniemożliwiałoby radnym zaskarżenie tylko tych zarządzeń zastępczych, które zostały wydane po wejściu w życie zmienionych przepisów, co z kolei narusza zasadę równości wobec prawa. Biorąc zatem pod uwagę wykładnię celowościową i zasadę racjonalności ustawodawcy uznać należy, iż wprowadzona nowela miała na celu dostosowanie przepisów do werdyktu Trybunału, a nie ponowne wprowadzenie stanu niekonstytucyjności. W związku z tym zdaniem Sądu należy przyjąć interpretację, iż przepis uprawniający do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu ma zastosowanie od daty jego wejścia w życie i dlatego skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wyraźnie stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przede wszystkim należy wskazać, iż ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wprowadzając taki zakaz ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystywaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Definicja zawarta w powołanym przepisie art. 24f ust. 1 nie nawiązuje do pojęcia przedsiębiorcy, nie definiuje również działalności gospodarczej na użytek ustawy samorządowej. Użyte przez ustawodawcę pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, szersze od pojęcia przedsiębiorcy, świadczy iż zamiarem było objęcie zakazem wszelkich form działalności gospodarczej radnego, prowadzonej na własny rachunek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005r., OSK 1149/04).

Należy przyjąć, iż artykuł 24f ustawy o samorządzie gminnym jest poświęcony ograniczeniom aktywności gospodarczej radnych, o ile taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. Podkreślić wypada jeszcze raz, że ustawodawca w tym przepisie wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r. II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 86). Tak więc fakt, iż Skarżący nie jest już dzierżawcą nieruchomości na której prowadzi działalność gospodarczą, a jest nią inna osoba fizyczna, nie zmienia faktu, iż nieruchomość ta nadal stanowi mienie komunalne.

Analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wskazuje, iż stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo i Sąd ustalenia te przyjmuje. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Z. S. od dnia 25 stycznia 2007 r. jest Radnym Rady Miejskiej oraz to, że od dnia 1 września 2004 r. prowadzi działalność gospodarczą w Pawilonie Usługowym położonym przy ulicy A w "[...]". Bezsporne jest także to, iż działka gruntu na której posadowiony jest Pawilon Usługowy jest własnością Gminy. Kwestią sporną jest charakter budynku znajdującego się na tym gruncie, bowiem skarżący uważa, że skoro są to jego nakłady na nieruchomość Gminy, to w efekcie skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem nakładów majątkowych na mienie komunalne. Aby ocenić ten fakt należy odnieść się do zasad dotyczących nieruchomości wyrażonych w kodeksie cywilnym. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 46-48 k.c. budynki trwale związane z gruntem stanowią część składową gruntu, na którym zostały wzniesione i stanowią własność właściciela gruntu czyli w rozpatrywanej sprawie Gminy.

W tym stanie rzeczy za słuszne należy uznać zakwalifikowanie przez organ działalności Skarżącego jako działalności prowadzonej z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał on mandat i objętej zakazem wynikającym z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazać bowiem należy, iż poza sporem jest fakt, iż przedmiotowy budynek znajduje się na gruncie stanowiącym własność gminy. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit budynek nie może stanowić odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Zatem fakt, iż został on wybudowany przez skarżącego nie ma żadnego znaczenia, gdyż okoliczność ta nie spowodowała nabycia prawa własności przedmiotowego budynku - co najwyżej powstało roszczenie osoby, która wybudowała budynek oraz jej następców prawnych o zwrot nakładów na cudzy grunt, co ma jednak znaczenie wyłącznie w stosunkach miedzy tymi stronami. W tej sytuacji należy uznać, iż zarówno budynek, jak i lokale w nim się znajdujące stanowią własność gminy, a korzystanie z tego budynku umożliwia wyłącznie umowa dzierżawy gruntu zawarta z gminą. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż od dnia 25 stycznia 2007r. skarżący nie jest już stroną umowy dzierżawy. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005r. (Sygn. akt OSK 1854/05) fakt, iż stosunek najmu lokalu (będącego własnością gminy) nie łączy skarżącego bezpośrednio z gminą nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, a w związku z tym zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.