II SA/Ol 1030/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-01-12	
Data wpływu	2009-12-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk
S. Irena Szczepkowska
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145  par. 1   pkt 1  lit. c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22a ust. 1 pkt lit. a, art. 22 ust. 3; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77, art. 107  par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa Starosta postanowieniem z dnia "[....]" uzgodnił negatywnie zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Przedsiębiorstwa A na linię komunikacyjną A - B w części dotyczącej Powiatu A. W uzasadnieniu podniesiono, że wprowadzenie dodatkowego połączenia spowoduje przesycenie komunikacji drogowej na tej trasie oraz bardzo niekorzystnie wpłynie na istniejące połączenia kolejowe, stanowiąc zagrożenie dla ich istnienia. Organ wskazał, że takie wnioski można wywieść z przeprowadzonej w sprawie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosło Przedsiębiorstwo A Odwołujący zarzucił naruszenie art.22a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik postępowania czyli art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 77 kpa. Strona odwołująca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008r., według którego zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jako podstawy negatywnej opinii o proponowanej zmianie zezwolenia, polegającej na zmianie rozkładu jazdy wymaga wykazania zagrożenia jakie nowe kursy stanowić będą dla linii już istniejących. Jednakże samo stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Zdaniem odwołującego do uzgodnienia wnioskowanej przez niego zmiany polegającej tylko na poszerzeniu trasy o wjazd do B nie jest potrzebna analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, wskazujące że przebieg linii kolejowej jest identyczny z przebiegiem tras drogowych

i wprowadzenie dodatkowego kursu na linii tras drogowych może mieć wpływ na funkcjonowanie połączeń drogowych. Według organu odwoławczego organ I instancji

w wystarczający sposób wykazał, że wydanie stosownego zezwolenia wpłynie ujemnie na rentowność już istniejących przewodników.

Skargę na to postanowienie wywiodło Przedsiębiorstwo A Skarżący zarzucił naruszenie art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik postępowania czyli art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 77 kpa. W skardze podkreślono, że wnioskowana zmiana polegałaby na wydłużeniu trasy o dwa dodatkowe przystanki. Pierwotna długość trasy wynosi 108 km, a po jej wydłużeniu o wjazd do A wzrosłaby do 120 km. Skarżący zarzucił organowi błędne zastosowanie wskazanych wyżej regulacji kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy, konsekwencją czego była błędna

i niewyczerpująca analiza zebranego materiału dowodowego. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy oparł się jedynie na ustaleniach wynikających z przeprowadzenia jednej analizy rynkowej, nie wykazując w sposób jednoznaczny, że powstanie nowej linii komunikacyjnej na odcinku A - B, stanowiącej zaledwie 25 km ze 120 km trasy wpłynie w sposób negatywny na działająca już komunikację drogową i kolejową. Skarżący powołał się też na zgodę Burmistrza odnoszącą się do korzystania

z przystanków komunikacji publicznej w A. Stwierdził również, że proponowana przez niego zmiana stanowi odpowiedź na potrzeby okolicznych mieszkańców

i usprawni komunikację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło, że

z rozkładu jazdy wynika, że trasa A - B stanowi 108 km i nawet jeżeli przyjąć, że nie istnieje obowiązek sporządzenia analizy rynku, to analiza taka została zrobiona i może stanowić dowód w sprawie, a załączone do niej rozkłady jazdy autobusów i pociągów w pełni odzwierciedlają stan faktyczny sprawy oraz mogą stanowić o zagrożeniu dla linii kolejowych i wpływać na rentowność tych linii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte

z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia "[...]" uzgadniające negatywnie zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Przedsiębiorstwa A na linię komunikacyjną A-B w części dotyczącej Powiatu.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych

i przewozów regularnych specjalnych, w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej w przypadku linii wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Natomiast z art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy m. in. wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Odmowa udzielenia uzgodnienia jest możliwa także wtedy gdy jego wydanie wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Artykuł 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, tak więc kontrola takich aktów ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

Trzeba zwrócić uwagę, że opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym zawierająca stanowisko organu

w przedmiocie zmiany zezwolenia na transport regularny jest rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego.

Zauważyć przy tym należy, że jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy mogą być przyczyną odmowy zmiany zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczynę negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia tych organów stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście istniały. Art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008r., II GSK 69/08, LEX nr 477406).

W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały na czym miałoby polegać rzekome zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych.

W postanowieniach wydanych w I i II instancji dokonano arbitralnego braku uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Przedsiębiorstwa A na linię komunikacyjną A - B w części dotyczącej Powiatu. Powołano się przy tym na ogólnikowe stwierdzenia nie poparte żadnym materiałem dowodowym. Stwierdzono jednoznacznie, że wprowadzenie dodatkowego połączenia spowoduje przesycenie komunikacji drogowej na przedmiotowej trasie oraz bardzo niekorzystnie wpłynie na istniejące połączenia kolejowe, stanowiąc zagrożenie dla ich istnienia. Stanowisko takie nie zostało w żaden racjonalny sposób uzasadnione. Podobnie należy odnieść się do przyjęcia przez organ I instancji, że występują okoliczności uzasadniające możliwość odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wnioskowaną linię komunikacyjną w postaci zagrożenia dla już istniejącej komunikacji. Samo przedstawienie rozkładu jazdy przewoźników drogowych

i przewoźnika kolejowego oraz zestawienie go z proponowanym przez wnioskodawcę rozkładem jazdy nie jest takim dowodem. Organ powinien jasno i precyzyjnie wykazać jak wnioskowane zmiany dotyczące przedmiotowej linii komunikacyjnej wpłyną negatywnie na rentowność innych przewoźników. Tymczasem organy nawet tego nie uprawdopodobniły.

Organy powołując się na możliwe obniżenie rentowności przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły w zasadzie przyczyn takiego założenia ani realnych okoliczności mających na taką sytuację wpływ. Trzeba tu zauważyć, że przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niski standard samochodów, niska jakość świadczonych usług). Okoliczności te świadczą, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 kpa, których spełnienie jest niezbędne dla pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy.

Ponadto z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy nie wynika, iż okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewoźników tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła w wejściu na rynek nowego przewoźnika powinny być brane pod uwagę.

Podkreślić należy, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. Wprawdzie w myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Przepis ten jednak ma na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej.

Skarżące przedsiębiorstwo i organ odwoławczy słusznie stwierdzili, że przy ocenie zmiany linii komunikacyjnej dotyczącej trasy A - B nie było konieczne przeprowadzenie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w myśl art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Analiza ta została jednak przeprowadzona i w zasadzie oczywistym jest, że sam fakt jej przeprowadzenia w sytuacji gdy to nie było konieczne nie może wpływać negatywnie na ocenę postępowania organu I instancji, bo przecież analiza ta bez wątpienia wzbogaca zgromadzony materiał dowodowy.

Z powołanych przez organy argumentów, jak również ze wspomnianej analizy sytuacji rynkowej wynika, iż organy skupiły się głównie na wskazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie zdefiniowano jednak ani nie skonkretyzowano takiego potencjalnego zagrożenia. Sam dodatkowy kurs nie może być wystarczającą podstawą do skutecznego braku uzgodnienia, zwłaszcza

w sytuacji nie wyjaśnienia dodatkowych istotnych okoliczności mających znaczenie dla wydawanego uzgodnienia, takich jak liczba osób korzystających z linii komunikacyjnej C - D. Nie wzięto też pod uwagę, że według proponowanych zmian autobusy miały jeździć także w niedziele i święta, w przeciwieństwie do pozostałych połączeń autobusowych. Nie przeanalizowano zatem wniosku skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli. Jako zupełnie niezrozumiałe należy określić stanowisko organów obu instancji mówiące o tym, że proponowana zmiana wpłynie bardzo niekorzystnie na istniejące połączenie kolejowe. Przecież proste porównanie godzin odjazdu pociągów, autobusów obecnie kursujących oraz połączenia proponowanego wskazuje, że zawsze między proponowaną godziną odjazdu autobusu skarżącej spółki, a godziną odjazdu pociągu odjeżdża jeszcze autobus spółki B

Organy nie rozważyły także tego, że proponowana zmiana nie jest znacząca

i polegać ma jedynie na zjeździe do inne go miasta, a przejazd ma być szybszy niż te realizowane przez spółkę B.

Organy administracji do których zadań należy opiniowanie nie mogą być zobligowane do wydawania w każdym przypadku pozytywnych uzgodnień, jednak jeżeli takiego uzgodnienia odmawiają to muszą wskazać konkretne podstawy zajętego stanowiska, a nie jedynie opierać się na tym, że na danej trasie będzie jeździł jeden autobus więcej niż dotychczas. W tym zakresie zasadne są zatem twierdzenia skarżącego, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym uzasadnienie postanowień organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.