Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Aeroklubu Ziemi Z. na uchwałę Rady Powiatu w Z. z dnia 28 listopada 2012 r. nr XIV/148/2012 w sprawie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "Port Lotniczy Z. – M." Sp. z o.o. oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Rada Powiatu w Z. wyraziła wolę podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "P. L. Z.-M." Sp. z o.o. W § 2 uchwały Rada Powiatu wyraziła zamiar wniesienia do spółki w postaci aportu udziału wynoszącego 1/3 nieruchomości lotniskowej gruntowej położonej w miejscowości M. Gmina Z., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej gruntów Z., obręb M. w arkuszu nr 1 jako działki nr 1271 (29,11 ha), nr 1274 (15,61 ha), ujawnionej w księdze wieczystej [...] oraz działki nr 1272 (33,01 ha), nr 1273 (2,10 ha), ujawnionej w księdze wieczystej [...], która ma być przejęta przez Powiat Z. w drodze darowizny od Wojewody L. W § 3 wykonanie powyższej uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Z.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Aeroklub Ziemi Z. (dalej: AZZ lub Aeroklub) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi AZZ podniósł, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Aeroklub wskazał, że w 2007 r. zawarł ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę Z. umowę użyczenia nieruchomości gruntowych oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach 1271 i 1274, na okres 5 lat. Do umowy tej sporządzono aneks z dnia [...] maja 2008 r., upoważniający Aeroklub do prowadzenia inwestycji na użyczonej nieruchomości. W aneksie postanowiono, że w razie wymówienia umowy użyczenia Skarb Państwa zwróci Aeroklubowi równowartość poczynionych inwestycji według wyceny na dzień rozwiązania umowy.

Aeroklub podniósł, że zrealizowanie zaskarżonej uchwały pozbawi AZZ możliwości uzyskania prawa użytkowania wieczystego bądź prawa własności, czy też kontynuacji obecnego stanu rzeczy i spowoduje konieczność zaniechania prowadzenia przez Aeroklub działalności. Ponadto w ocenie AZZ zaskarżona uchwała nie uwzględnia faktu posiadania wspomnianych nieruchomości przez Aeroklub, a także wybudowania na ich terenie własnymi środkami, zgodnie z aneksem do umowy użyczenia nieruchomości, hangaru z zapleczem socjalnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że AZZ jako jednostka organizacyjna stowarzyszenia Aeroklub Polski, używał przedmiotowych nieruchomości na podstawie umowy użyczenia w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] stycznia 2012 r., kiedy to umowa wygasła. Ponadto, aneks do umowy użyczenia, na który powołuje się AZZ w związku z poczynionymi inwestycjami na używanej nieruchomości, jest podpisany jedynie przez przedstawicieli Aeroklubu, a zatem nie jest wiążący. Organ podkreślił również, że zaskarżona uchwała ma jedynie charakter intencyjny i nie zawiera postanowień związanych z konkretnymi ustaleniami, a w chwili jej podpisania Aeroklub nie miał żadnego tytułu prawnego do korzystania z wyżej wymienionych gruntów, na których prowadzi działalność gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu powiatu do sądu administracyjnego wynika z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia.

Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym.

Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W niniejszej sprawie Aeroklub Ziemi Z. wniósł skargę na uchwałę z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w której Rada Powiatu w Z. wyraziła wolę podjęcia wspólnie z Gminą Z. i Miastem Z. działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "P. L. Z. – M." Sp. z o. o. W § 2 uchwały Rada Powiatu wyraziła zamiar wniesienia do spółki udziału w 1/3 własności nieruchomości lotniskowej położonej w miejscowości M., która ma być przejęta przez Powiat Z. w drodze darowizny od Wojewody L.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia Aeroklubu Ziemi Z. Zaskarżona uchwała nie jest uchwałą, o której mowa w art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, czyli uchwałą dotyczącą utworzenia przez powiat spółki prawa handlowego i przystąpienia powiatu do tego rodzaju spółki. Uchwała ta dotyczy jedynie wyrażenia przez Radę Powiatu w Z woli podjęcia w przyszłości działań na rzecz powołania podmiotu gospodarczego - spółki pod nazwą "P. L. Z. – M." Sp. z o. o. Podkreślić należy, że z § 1 zaskarżonej uchwały wynika jedynie zamiar podjęcia działań w przyszłości, nawet bez bliższego sprecyzowania rodzaju tych działań oraz terminu ich podjęcia.

Również to, że Rada Powiatu w Z. w § 2 zaskarżonej uchwały wyraża zamiar wniesienia do spółki w postaci aportu udziału w 1/3 nieruchomości określonej jako "nieruchomość lotniskowa gruntowa", na której działalność prowadzi Aeroklub, nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Takie postanowienie zaskarżonej uchwały nie pozbawia Aeroklubu prawa użytkowania nieruchomości, w tym hangaru i zaplecza biurowo – technicznego, niezbędnych do funkcjonowania obecnego lotniska "M.", którego głównym użytkownikiem - w świetle decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] - jest skarżący Aeroklub. Zaskarżona uchwała nie powoduje bowiem przejęcia gruntów i oddania ich spółce "P. L. Z. – M.".

Podkreślić jednocześnie należy, że Aeroklub nie ma żadnego tytułu rzeczowego do nieruchomości, na której znajduje się lotnisko, a umowa użyczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 44,72 ha z przeznaczeniem na lotnisko, oznaczonych jako działki nr 1272 i 1274, zawarta w 2007 r. przez AZZ ze Starostą Powiatu Z., działającym w imieniu Skarbu Państwa wygasła w 2012 r. i nie została przedłużona. Skarżący nie może więc powoływać się na swoje uprawnienia wynikające z tej umowy.

Natomiast umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej z dnia [...] stycznia 2013 r., zawarta między Starostą Z. a AZZ, na podstawie udzielonej przez Wojewodę L. w dniu [...] października 2012 r. zgody na oddanie w dzierżawę nieruchomości Skarbu Państwa dotyczy jedynie działki o pow. 2 ha, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr 1272 i zawarta została na czas określony. W umowie wyraźnie postanowiono, że wygasa ona z chwilą przeniesienia własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Umowa dzierżawy daje skarżącemu prawo używania nieruchomości przez czas w niej określony. Zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżącego tego uprawnienia i nie zawiera żadnych postanowień, które ograniczałyby prawo skarżącego do korzystania z nieruchomości zgodnie z umową dzierżawy. Zawarcie umowy dzierżawy działki o pow. 2 ha nie zmienia zatem oceny co do braku interesu prawnego Aeroklubu Ziemi Z. w zaskarżeniu omawianej uchwały.

Uchwała nie zawiera również żadnych postanowień, które wskazywałyby na zamiar pozbawienia Aeroklubu możliwości użytkowania nieruchomości w przyszłości. Ani ewentualne utworzenie w bliżej nieokreślonej przyszłości spółki wskazanej w uchwale, ani zmiana właściciela nieruchomości nie przesądza o zmianie podmiotu użytkującego lotnisko na podstawie umowy dzierżawy czy użyczenia.

Okoliczność, że Aeroklub wybudował z własnych środków na działce nr 1274 budynek administracyjny, a później w latach 2008 – 2010 hangar wraz z zapleczem socjalnym, nie może być uznana za wystarczającą do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Należy zauważyć, że powoływany przez skarżącego aneks do umowy użyczenia, z którego wynikać miałoby prawo Aeroklubu do zabudowania części użytkowanej przez AZZ nieruchomości nie jest podpisany przez drugą stronę umowy, czyli Starostę Z. Aneks ten nie daje więc skarżącemu żadnych uprawnień i skarżący nie może się powoływać na aneks w celu wykazania swojego interesu prawnego. Ponadto – jak już wyżej była o tym mowa – zaskarżona uchwała ma charakter jedynie intencyjny i nie pozbawia skarżącego prawa korzystania z zabudowań, nie zawiera też postanowień, które utrudniłyby lub uniemożliwiłyby Aeroklubowi dochodzenie roszczeń z tytułu wzniesienia budynków na cudzym gruncie.

Podkreślić jeszcze raz należy, że Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale wyraża jedynie wolę podjęcia działań w celu utworzenia spółki. Koncepcja utworzenia spółki "P. L. Z. – M." ma charakter otwarty. Uchwała nie przesądza o kształcie przyszłego lotniska, ani o sposobie jego użytkowania. Podjęcie uchwały o takiej treści, jak zaskarżona uchwała, nie oznacza, że utworzono określony podmiot i w tej sytuacji AZZ nie może dysponować działkami stanowiącymi teren lotniska. Uchwała nie pozbawia AZZ możliwości korzystania z lotniska, a zatem nie można mówić, że naruszony został interes prawny Aeroklubu.

Nie sposób również postrzegać zaskarżonej uchwały jako zezwolenia na założenie lotniska publicznego, o którym mowa w art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).