IV SA/Wr 708/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-14	
Data wpływu	2023-11-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Aneta Brzezińska
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego	
Treść wyniku	*Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 28, art. 61a par. 1, art. 145 par 1 pkt 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2015 nr 0 poz 507;  art. 5 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2307; par. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2; Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie upoważnienia Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we  Wrocławiu do wykonywania niektórych zadań w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę
Dz.U.UE.L 2014 nr 78 poz 6;  art. 4 ust. 1 lit. c, art. 6 ust. 1; Rozporządzenie Rady (UE) nr 269/2024 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających  integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających	
Tezy
Podmiot, któremu przysługują należności, o których stanowi art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2024 z dnia 17 marca 2014 r, w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L Nr 78 z dnia 17 marca 2014 r., str. 6, ze zm.), ma interes prawny w dochodzeniu zwolnienia zamrożonych środków w zakresie niezbędnym do uregulowania tych należności.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno – Skarbowego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.8 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 10 lipca 2023 r., nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.6; jak również postanowienie z dnia 16 maja 2023 r., nr 458000-CKK-21.4227.36-38.2023; II. stwierdza nieważność postanowienia z dnia 26 czerwca 2023 r., nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.2; III. zasądza od Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno – Skarbowego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 VIII 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.8) Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej jako "DUCS"), po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 16 V 2023 r. (nr 458000-CKK-21.4227.36-38.2023) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odstępstwa od zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych.

Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Trzema wnioskami (jeden z dnia 21 III 2023 r. i dwa z 31 III 2023 r.) skarżąca zwróciła się o zwolnienie określonych środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do F. sp. z o.o. w W. celem umożliwienia skarżącej realizacji należności wynikających z umowy najmu zawartej w dniu 19 II 2019 r. pomiędzy skarżącą a F. sp. z o.o. w W. – dalej jako "spółka F.".

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że wynajęła F. z siedzibą na Ł. pomieszczenia biurowe i magazynowe w swoim budynku P. na podstawie umowy najmu z 19 II 2019 r. Spółka F. stała się z 2020 r. stroną umowy najmu jako nabywca przedsiębiorca dotychczasowego najemcy - tj. F. z siedzibą na Ł. Następnie decyzjami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 IV 2022 r. nr DPP-TPZ-0272- 16/2022(1) oraz DPP-TPZ-0272-21/2022 zamrożone zostały środki finansowe oraz zasoby gospodarcze spółki F. W związku z powyższym spółka F. utraciła uprawnienie do używania i użytkowania najmowanej nieruchomości zgodnie z wymogami prawnymi, uprawnienia do prowadzenia działalności w tej nieruchomości, a nadto przestała płacić czynsz określony w umowie najmu. Stanowiło to naruszenie umowy najmu i uprawniało to skarżącą do wypowiedzenia tej umowy, co też nastąpiło w dniu 21 VI 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że w związku z umieszczeniem spółki F. na liście podmiotów objętych sankcjami, skarżąca ponosi nieuzasadnioną i niepowetowaną stratę, gdyż nie może dysponować swoją własnością, tj. budynkiem P. i nie może prowadzić działalności gospodarczej w tym budynku. Skarżąca opisała negatywne dla siebie konsekwencje dotyczące pozostawienia towarów spółki F. w nieruchomości skarżącej, związane z ponoszeniem kosztów przechowywania zamrożonych towarów, mediów i utrzymania przedmiotu najmu przy równoczesnym braku czynszu najmu z tytułu zajmowania tej nieruchomości przez spółkę F. Intencją skarżącej jest więc uwolnienie będącej jej własnością powierzchni magazynowej oraz pokrycie przysługujących jej należności z tytułu czynszu stanowiącego opłaty i należności za usługi przechowywania towarów spółki F. Skarżąca przedmiotowymi wnioskami zmierza również do pokrycia kosztów wywiezienia towarów spółki F. do magazynu zastępczego.

DUSC, postanowieniem z 16 V 2023 r. (nr 458000-CKK-21.4227.36-38.2023), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosków skarżącej, powołując się przy tym na art. 61a § 1 kpa.

W motywach postanowienia wyjaśniono, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem nie ma w sprawie interesu prawnego. Możliwość udzielenia odstępstwa od środków ograniczających przewidziana jest w przepisach rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z 17 III 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17 III 2014, str. 6 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie 269/2014". Powołane rozporządzenie 269/2014 odnosi się do podmiotów, na które z przyczyn przewidzianych m.in. w tym rozporządzeniu zostały nałożone środki ograniczające. Tak samo przewidziane w nim możliwości udzielenia odstępstw (wyjątków) od zastosowanych środków ograniczających odnoszą się do podmiotów objętych sankcjami, gdyż to ich majątki zostały zamrożone. To właśnie podmioty objęte sankcjami są adresatami ww. norm wskazujących na odstępstwa od zajęcia (zamrożenia) ich środków finansowych i zasobów gospodarczych lub od zakazu udostępniania im takich środków. Odstępstwa (wyłączenia, wyjątki) od tego zakazu są możliwe na zasadach określonych w rozporządzeniu 269/2014. Żadne z tych odstępstw nie przewiduje jednak wydania przez właściwe organy państw członkowskich na wniosek kontrahenta podmiotu objętego sankcjami zgody na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych i środków finansowych będących własnością podmiotu objętego sankcjami.

Skarżąca zakwestionowała powyższe postanowienie, składając do DUCS wniosek o ponowne rozparzenie sprawy.

DUSC, postanowieniem z 26 VI 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.2) stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że skarżąca otrzymała postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w dniu 23 V 2023 r., zaś środek zaskarżenia nadano przesyłką kurierską w dniu 1 VI 2023 r., a więc z dwudniowym uchybieniem terminu.

Postanowieniem z dnia 10 VII 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.6) DUCS wznowił postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie DUCS wyszły bowiem na jaw nowe okoliczności istotne w sprawie, bowiem okazało się, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w placówce wyznaczonego operatora w dniu 30 V 2023 r., tak więc środek zaskarżenia wniesiono w terminie. DUCS wyjaśnił przy tym, że koperta, w której nadano przesyłkę została omyłkowo przekazana do innej komórki organizacyjnej DUCS (do I Referatu Kontroli Celno-Skarbowej i Postępowania Podatkowego CPK-1). Po uzyskaniu informacji od skarżącej, kopertę zidentyfikowano i wprowadzono prawidłowo do akt sprawy.

Postanowieniem z 1 VIII 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.8) DUCS, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 16 V 2023 r. (nr 458000-CKK-21.4227.36-38.2023) odmawiające wszczęcia postępowania.

W obszernym uzasadnieniu postanowienia DUCS podtrzymał swoje stanowisko wskazujące, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, co obligowało do odmowy wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a kpa.

Zdaniem DUCS przepisy rozporządzenia 269/2014 regulują sytuację prawną podmiotów objętych sankcjami i tylko te podmioty mogą wnosić o udzielenie odstępstwa od środków ograniczających. Żaden z przepisów rozporządzenia 269/2014 nie dotyczy i nie chroni interesu prawnego osób trzecich, w tym kontrahentów podmiotów objętych sankcjami. USC zaznaczył również, że interesu prawnego skarżąca nie może również wywodzić z zawartej w dniu 19 II 2019 r. umowy najmu, bowiem tego rodzaju czynności cywilnoprawne zasadniczo nie stanowią źródła interesu prawnego, co było wielokrotnie potwierdzane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa można wywodzić wyłącznie z obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego, chyba że odsyłają one jednoznacznie do innych źródeł takiego interesu. DUSC podkreślił, że skarżąca opiera swoje roszczenie w istocie na rozszerzającej wykładni przepisów rozporządzenia 269/2014 dotyczących możliwości udzielenia odstępstwa od środków ograniczających, co należy uznać za nieuprawnione. Wyjątki bowiem nie podlegają wykładni ekstensywnej. Zaznaczono, że organy administracji skarbowej prezentują jednolite i konsekwentne stanowisko, że przepisy rozporządzenia 269/2014 dotyczą wyłącznie podmiotów objętych sankcjami i tylko te podmioty mogą wnioskować o udzielenie im odstępstwa w tym zakresie. Skarżąca ma natomiast w tego rodzaju sprawie wyłącznie interes faktyczny (ekonomiczny), którego nie można utożsamiać z interesem prawnym. Tym samym wnioski skarżącej nie mogły uruchomić postępowania w sprawie udzielenia odstępstwa od środków ograniczających. Z uwagi na brak interesu prawnego należało odmówić wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a kpa.

W skardze na powyższe postanowienie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy; zobowiązanie DUCS do wszczęcia postępowania administracyjnego; zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie:

1) art. 2 rozporządzenia 269/2014, poprzez wadliwe rozstrzygnięcie o braku interesu prawnego skarżącej, mimo iż skarżąca stała się adresatem normy prawnej wyrażonej w art. 2 rozporządzenia 269/2014, na podstawie której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nałożył zakaz udostępniania jakichkolwiek zasobów gospodarczych spółce F. co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odmową wszczęcia postępowania;

2) art. 6 oraz art. 4 rozporządzenia 269/2014, poprzez wadliwe rozstrzygnięcie, iż "z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie jednego z odstępstw sformułowanego w art. 6 lub art. 4 Rozporządzenia 269/2014 wystąpić może jedynie podmiot wymieniony w załączniku nr I do Rozporządzenia 269/2014 lub powiązana z nią osoba fizyczna lub prawna", co miało wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Interpretacja taka jest wprost sprzeczna z opinią nr 10572/22 dotyczącą dobrych praktyk UE w zakresie skutecznego wprowadzania w życie środków ograniczających;

3) art. 28 kpa, poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu prowadzącą do odmowy uznania uprawnienia skarżącej do wszczęcia postępowania;

4) art. 7a kpa, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, mimo braku przesłanek wymienionych w art. 7a kpa;

5) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, poprzez bezzasadną odmowę rozpatrzenia wniosku strony nieobjętej sankcjami, która została bez własnej winy pozbawiona uprawnień na skutek przepisów sankcyjnych.

Skarżąca obszernie umotywowała powyższe zarzuty, podkreślając, że jej interes prawny w sprawie uzasadniony jest zarówno względami natury prawnej jak i aksjologicznej. Interpretacja rozporządzenia 269/2014 powinna nie tylko egzekwować ograniczenia względem podmiotów objętych sankcjami, ale również umożliwić minimalizowanie strat, jakie w związku z wprowadzonymi sankcjami mogłyby odnieść osoby trzecie. W ocenie skarżącej rozporządzenie 269/2014 nie ogranicza kręgu podmiotowego osób, które mogą wystąpić o udzielenie odstępstwa, co zresztą potwierdzają zalecenia i opinie dotyczące stosowania przepisów tego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę DUCS podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. DUCS powtórzył, że skarżąca nie dysponuje interesem prawnym w sprawie. Środki finansowe i gospodarcze, których zwolnienia skarżąca dochodzi, należą do spółki F. i tylko ten podmiot ma interes prawny. Udzielenie ewentualnego odstępstwa następuje zaś w ramach procedury krajowej, w tym przypadku w ramach kpa, co wymaga istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. DUCS podkreślił też, że w systemie prawa europejskiego zalecenia i opinie nie mają wiążącego charakteru.

Skarżącą pismem procesowym z dnia 2 XI 2023 r., szczegółowo odniosła się do argumentów DUCS zwartych w odpowiedzi na skargę, podtrzymując wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

DUCS, pismem procesowym z 25 IV 2024 r., oświadczył, że skarżąca w dniach 3 oraz 15 I 2024 r. złożyła do DUCS kolejne wnioski o zwolnienie określonych środków finansowych oraz środków gospodarczych należących do spółki F. powołując się na nakaz zapłaty z 30 X 2023 r. wydany przez Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie (VI Nc-e 1159877/23). Po rozpatrzeniu wniosków wydane zostały przez DUCS decyzje wyrażające zgodę na zwolnienie zamrożonych środków w kwotach 1 794 848,78 PLN oraz 29 636 PLN oraz określonych ruchomości (decyzje DUCS z dnia 21 III 2024 r., nr 458000-CKK-21.4227.30.2024 oraz z dnia 4 IV 2024 r., nr 458000-CKK-21.4227.32.2024). W ocenie DUCS wskazane decyzje czynią skargę bezprzedmiotową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnieść się do stanowiska DUCS podnoszącego bezprzedmiotowość postępowania sądowego z uwagi na decyzje DUCS z dnia 21 III 2024 r. (nr 458000-CKK-21.4227.30.2024) oraz z dnia 4 IV 2024 r. (nr 458000-CKK-21.4227.32.2024), mocą których DUCS uwzględnił wnioski skarżącej z dnia 3 i 15 I 2024 r.

Podniesione wyżej okoliczności faktyczne nie skutkują bezprzedmiotowością niniejszego postępowania sądowego. Trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotowa skarga dotyczy postanowienia odmawiającego skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia odstępstwa od środków ograniczających w związku z wnioskami skarżącej z 21 i z 31 III 2023 r., powołującymi się na należności przysługujące skarżącej z tytułu umowy najmu zawartej ze spółką F. Tymczasem powołane przez DUCS orzeczenia dotyczą sprawy udzielenia skarżącej stosownych odstępstw w związku z wnioskami skarżącej z dnia 3 i 15 I 2024 r., powołującymi się na należności wynikające z orzeczenia sądowego. Nie sposób dopatrzeć się w takich okolicznościach bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Nawet jeśli skarżąca dzięki powołanym przez DUCS decyzjom osiągnęła swój ekonomiczny cel, to nie czyniło to bezprzedmiotowym niniejszego postępowania.

Przechodząc do oceny złożonej skargi, stwierdzić należy, że jest ona zasadna i to w szerszym zakresie, niż podnosi skarżąca. Jak wynika z art. 134 § 1 ppsa,

sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane w ppsa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Weryfikacja orzeczeń DUCS wydanych w niniejszej sprawie wskazuje na konieczność ich zakwestionowania i to zarówno w zakresie dotyczącym terminowości wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, wznowienia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia odstępstwa od środków ograniczających.

Postanowienie DUCS z 26 VI 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.2), stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotknięte było wadą nieważności, nie zaś podstawą do wznowienia postępowania. Istotne i oczywiste błędy organu popełnione w ramach dokonywania ustaleń faktycznych lub przy ocenie materiału dowodowego, kwalifikować należy jako rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 kpa. Nie zachodzi zaś w takim przypadku podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w postaci nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejących w dniu wydania orzeczenia, nieznanych organowi, który wydał orzeczenia. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn (zob. np. wyroki NSA: z dnia 27 IX 2000 r., I SA/Lu 327/99k; z 17 V 2000 r., I SA/Lu 9/00 – publ. SIP Lex). W sytuacji więc pominięcia przez organ (czy to na skutek przeoczenia, czy też w związku z niewłaściwą dekretacją) istotnego dokumentu, który niewątpliwie znajdował się w posiadaniu organu, nie wystąpi przesłanka wznowienia postępowania, ale przesłanka nieważności.

W niniejszej sprawie postanowienie DUCS stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oparte było na błędnej ocenie terminowości złożenia środka zaskarżenia wywołanej przekierowaniem przesyłki do niewłaściwej komórki organizacyjnej. Tego rodzaju przyczyna wynika jednoznacznie z błędu organu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W konsekwencji brak było podstaw do wznowienia postępowania, o którym DUSC orzekł postanowieniem z dnia 10 VII 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.6). Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w ramach wznowionego postepowania należy uchylić orzeczenie, które organ uznaje za wadliwe, a czego w okolicznościach sprawy DUCS nie uczynił. Mimo wznowienia postępowania, DUCS nie uchylił bowiem wadliwego postanowienia z 26 VI 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.2) stwierdzającego uchybienie terminu. W efekcie doprowadzono do sytuacji, w której ten sam wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany na dwa sposoby. Stwierdzono bowiem jego wniesienie z uchybieniem terminu (postanowienie DUCS z 26 VI 2023 r., nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.2), a następnie rozpatrzono ten wniosek merytorycznie utrzymując w mocy zaskarżone nim orzeczenie (postanowienie DUCS z 1 VIII 2023 r., nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.8).

Mając powyższe na względzie, należało stwierdzić nieważność postanowienia DUCS z 26 VI 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.2), na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ppsa, z uwagi na wystąpienie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Należało także uchylić postanowienie DUCS z dnia 10 VII 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.6) wznawiające postępowanie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa, z uwagi na niewłaściwą interpretację art. 145 § 1 pkt 5 kpa, polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis ma zastosowanie w przypadku gdy dana okoliczność nie była znana organowi na skutek oczywistego błędu organu.

Odnosząc się zaś do kwestii zasadniczej, na której koncentruje się argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym w sprawie udzielenia odstępstwa od środków ograniczających, należy stwierdzić, co następuje:

Jak wynika z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Chodzi tu zatem o każdy związek normatywny pomiędzy normą konkretyzowaną w decyzji administracyjnej a sferą prawną (prawem lub obowiązkiem) jednostki. Innymi słowy, z interesem prawnym będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy istnieje przepis prawa, w oparciu o który jednostka może domagać się od organu władzy publicznej przyznania jej uprawnienia (konkretyzowanego decyzją administracyjną) lub też organ może nałożyć na jednostkę obowiązek (konkretyzowany decyzją administracyjną). W jednym i w drugim przypadku musi istnieć przepis prawa pozytywnego, który uprawnia organ do przyznania jednostce prawa lub nałożenia na jednostkę obowiązku. Taka jednostka będzie miała status strony postępowania, a więc legitymację do czynnego w nim uczestnictwa i wywodzenia stosownych środków procesowych.

Jeżeli zaś żądanie jednostki oparte jest na przepisie prawa, który w żaden sposób nie normuje (nie dotyczy) jej sytuacji prawnej, tj. nie przewiduje możliwości przyznania jej uprawnienia (lub nałożenia obowiązku), wówczas będziemy mieć do czynienia z brakiem interesu prawnego, obligującym organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a kpa.

W kontrolowanej sprawie istnieją jednak przepisy prawa, które dotyczą sytuacji prawnej skarżącej i które wymagały konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Skarżąca trafnie powołuje się na art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014, zgodnie z którym na zasadzie odstępstwa od art. 2 i pod warunkiem, że płatność dokonywana przez osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ wymienione w załączniku I jest należna na mocy umowy lub porozumienia zawartego przez daną osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ lub na mocy zobowiązania je obciążającego, zanim ta osoba fizyczna lub prawna, ten podmiot lub organ zostały ujęte w wykazie w załączniku I, właściwe organy państw członkowskich mogą zezwolić, na warunkach, jakie uznają za stosowne, na zwolnienie niektórych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, o ile właściwy organ ustalił, że spełnione są następujące warunki: a) środki finansowe lub zasoby gospodarcze zostaną wykorzystane do dokonania płatności przez osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ wymienione w załączniku I; oraz b) dokonanie płatności nie narusza art. 2 ust. 2.

Zasadnie również wskazuje art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 269/2014, zgodnie z którym na zasadzie odstępstwa od art. 2 właściwe organy państw członkowskich mogą wyrazić zgodę na zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych lub udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych na warunkach, jakie uznają za stosowne, po ustaleniu, że środki finansowe i zasoby gospodarcze, o których mowa, są przeznaczone wyłącznie na pokrycie opłat i należności za usługi polegające na zwykłym przechowywaniu lub utrzymywaniu zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych.

Ratio legis powołanych wyżej przepisów jest jednoznaczne. Przepisy te przewidują możliwość zwolnienia zamrożonych środków, w zakresie niezbędnym do uregulowania płatności należnych osobie trzeciej na mocy umowy lub porozumienia zawartego z podmiotem, którego środki zostały zamrożone zgodnie z art. 2 rozporządzenia 269/2014, w okresie poprzedzającym takie zamrożenie oraz pokrycie należności z tytułu zwykłego przechowywania zamrożonych środków. Przepisy te chronią przede wszystkim interesy działających w dobrej wierze kontrahentów podmiotu objętego sankcjami przed ryzykiem poniesienia dotkliwych strat na skutek późniejszego zamrożenia środków finansowych i gospodarczych podmiotu umieszczonego na liście, jak również interesy podmiotów, które faktycznie zmuszone są przechowywać środki gospodarcze osób objętych sankcjami, w związku z zamrożeniem tych środków (efekt rykoszetu).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem DUCS, że powyższe przepisy dotyczą wyłącznie sytuacji prawnej podmiotu, którego środki zostały zamrożone. Hipoteza art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014 zakreślona została szerzej. Obejmuje ona też te strony "umowy" lub "porozumienia", którym przysługuje płatność z takiej "umowy" lub "porozumienia" i w związku którą to płatnością wnioskuje się o udzielenie odstępstwa (zwolnienia). Odmienna, zawężająca interpretacja art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014 mogłaby bowiem prowadzić do podważenia celu tej normy. Przyznanie bowiem prawa do domagania się zwolnienia zamrożonych środków, wyłącznie podmiotowi, którego środki zostały zamrożone i który jest zarazem dłużnikiem z "umowy" lub "porozumienia", skutkowałoby uzależnieniem możliwości zaspokojenia wierzyciela wyłącznie od woli dłużnika.

Identycznie jest w przypadku art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 269/2014, umozliwiającego zaspokojenie należności podmiotu, któremu przyszło pełnić rolę faktycznego przechowawcy zamrożonych środków i który ponosi związane z tym koszty i ograniczenia.

Zarówno więc treść art. 6 ust. 1 jak i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, jak i cel powołanych przepisów, wskazują wyraźnie, że przewidziana tam możliwość zwolnienia zamrożonych środków celem uregulowania należności z umowy (porozumienia) oraz należności z tytułu przechowywania i utrzymywania zamrożonych środków może nastąpić nie tylko na wniosek podmiotu zobowiązanego do uiszczenia należności, ale także na wniosek podmiotu, któremu te należności przysługują. Tylko pod takim warunkiem zapewniona zostanie efektywność art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014.

Powyższą wykładnię potwierdzają zresztą zalecenia z 27 VI 2022 r., nr 10572/22 Grupy Roboczej Radców ds. Stosunków Zewnętrznych przy Radzie UE w sprawie dobrych praktyk UE w zakresie skutecznego wprowadzania w życie środków ograniczających.

Jak wynika z pkt. 82 zaleceń nr 10572/22, "zainteresowane strony" (interested parties) mogą również składać wnioski o zezwolenie na dostęp do zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych lub zasobów gospodarczych zgodnie z procedurami krajowymi. "Wyznaczona osoba" powinna być w miarę możliwości informowana o takich wnioskach. Procedura wydawania zezwoleń nie eliminuje potrzeby zwykłych procedur w celu ustalenia ważności roszczeń wobec wyznaczonej osoby lub podmiotu, a zezwolenie nie nadaje tytułu prawnego. Rozpatrując takie wnioski, właściwe organy powinny, między innymi, wziąć pod uwagę dowody przedstawione przez wierzyciela i wyznaczoną osobę lub podmiot co do tego, czy istnieje zobowiązanie prawne (umowne lub ustawowe) do dostarczenia środków finansowych lub zasobów gospodarczych, a także rozważyć, czy istnieje ryzyko obejścia prawa (np. jeśli powiązania wierzyciela z wyznaczoną osobą lub podmiotem mogą wzbudzać podejrzenia).

Podkreślić należy, że zalecenia nr 10572/22 wyraźnie rozróżniają "zainteresowane strony" (interested parties) od podmiotów objętych sankcjami, które określone zostały w zaleceniach jako "wyznaczone osoby" (designated persons).

Analogiczne rozwiązanie oraz nomenklaturę przewidywały poprzednie zalecenia z 4 V 2018 r., nr 8519/18, w ramach pkt. 82.

Jakkolwiek rację ma DUCS, że zalecenia i opinie w systemie źródeł prawa europejskiego nie mają charakteru wiążącego, jednak nie można pomijać ich znaczenia przy interpretacji prawa europejskiego. Stanowią one bowiem niejednokrotnie cenną wskazówkę w zakresie oczekiwanego kierunku stosowania norm unijnych i powinny być brane pod uwagę, o ile oczywiście nie pozostają w wyraźnej sprzeczności z treścią czy celami określonego aktu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy takiej sprzeczności zaś nie ma.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 IV 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2024 r., poz. 507), zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014 - wobec osób i podmiotów wpisanych na listę, wykonuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie jednak z § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 9 XI 2022 r. w sprawie upoważnienia Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu do wykonywania niektórych zadań w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę (Dz.U. z 2022 r., poz. 2307), upoważnia się Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu do wykonywania zadań i kompetencji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 5 ustawy z 13 IV 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje całe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

DUCS jest zatem organem kompetentnym do rozstrzygnięcia sprawy udzielenia odstępstwa od zastosowanych środków ograniczających (zwolnienia zamrożonych środków) w oparciu o normy z art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014 jako "właściwy organ państwa członkowskiego". W związku z wnioskami złożonymi przez skarżącą, jako wierzyciela z "umowy" (tj. umowy najmu z 19 II 2019 r.) zawartej z podmiotem, którego środki następnie zamrożono (spółka F.) oraz wierzyciela z tytułu przechowywania zamrożonych środków, DUCS zobligowany był do wszczęcia postępowania administracyjnego, celem rozpatrzenia wniosków skarżącej z pozycji norm art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, przewidujących możliwość zwolnienia zamrożonych środków w zakresie niezbędnym do realizacji należności. Podmiot, któremu przysługują należności, o których stanowi art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, ma interes prawny w dochodzeniu zwolnienia zamrożonych środków w zakresie niezbędnym do uregulowania tych należności.

Wydanie w wyżej opisanych okolicznościach postanowienia z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa, odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosków przez osobę niebędącą stroną, stanowiło więc naruszenie wskazanego przepisu, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa stanowiło przy tym konsekwencję błędnej interpretacji art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, polegającej na uznaniu, że przewidziane tymi przepisami odstępstwo udzielone może być wyłącznie na wniosek podmiotu objętego sankcjami.

Mając powyższe na uwadze, należało uchylić postanowienie DUCS z 1 VIII 2023 r. (nr 458000-CKK-12.4227.81.2023.8) jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z 16 V 2023 r. (nr 458000-CKK-21.4227.36-38.2023) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie, DUCS przeprowadzi właściwe postępowanie celem rozpatrzenia wniosków skarżącej jako strony postępowania administracyjnego, chyba że dopatrzy się niedopuszczalności postępowania z przyczyn innych, niż podniesione w zaskarżonym postanowieniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą i wynikające z akt sprawy celowe koszty w łącznej kwocie 714 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (art. 480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł) .

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.