IV SA/Wr 398/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-11-04	
Data wpływu	2022-07-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Tomasz Judecki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 216/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 145 § 1 pkt 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant referent stażysta Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 11 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako: "Kolegium") decyzją z dnia 11 maja 2022 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca") utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 25 marca 2022 r. (nr [...]), którą uchylono - w ramach wznowionego postępowania administracyjnego - w całości decyzję z dnia 22 września 2021 r. (nr [...]) i orzeczono o istocie sprawy przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem – M. S.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona jest matką M. S. Sąd Rejonowy dla W. we W., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia 16 kwietnia 2020 r. (nr [...]) i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia 15 stycznia 2020 r. (nr [...]) w ten sposób, że zaliczył małoletnią M. S. do osób niepełnosprawnych do dnia 4 lipca 2029 r., a ponadto orzekł, że małoletnia M. S. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 wskazań WZON). Dodać należy, że orzeczeniem z dnia 15 stycznia 2020 r. (nr [...]), wydanym na wniosek strony złożony w dniu 20 listopada 2019 r., postanowiono, że M. S. wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, oraz stwierdzono, że niepełnosprawność dziecka datuje się od dnia 19 kwietnia 2017 r.

Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla strony było więc możliwe dopiero po uzyskaniu przez skarżącą prawomocnego wyroku sądu powszechnego z dnia 4 sierpnia 2021 r. zmieniającego orzeczenie organu orzekającego o niepełnosprawności na jej korzyść, na co strona oczekiwała blisko dwa lata (wniosek złożyła w listopadzie 2019 r.).

Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 31 sierpnia 2021 r., decyzją z dnia 22 września 2021 r. (nr [...]), przyznał K. S. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem – M.S. w wysokości: 1 583,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.; 1 830,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 września 2020 r.; 236,20 zł - na okres od dnia 1 października 2020 r. do dnia 4 października 2020 r.; 1 971,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 sierpnia 2021 r. do dnia 31 lipca 2029 r.

Organ I instancji, postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. (nr [...]), wznowił postępowanie administracyjne w sprawie załatwionej ostatecznie decyzją z dnia 22 września 2020 r. (nr [...]). W podstawie prawnej tego aktu powołano art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 K.p.a., zaś w jego uzasadnieniu wskazano, że wyszła na jaw nowa okoliczność nieznana organowi - zatrudnienie strony na podstawie umowy zlecenie w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r.

Organ I instancji, decyzją z dnia 25 marca 2022 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję z dnia 22 września 2021 r. (nr [...]) i - orzekając o istocie sprawy: 1) przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem – M. S. w wysokości: 1 583,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 grudnia r.; 1 830,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r.; 366,00 zł - na okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 6 kwietnia 2020 r.; 1 037,00 zł - na okres od dnia 14 września 2020 r. do dnia 30 września 2020 r.; 236,20 zł - na okres od dnia 1 października 2020 r. do dnia 4 października 2020 r.; 1 971,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 sierpnia 2021 r. do dnia 31 grudnia r.; 2 119,00 zł miesięcznie - na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 lipca 2029 r.; 2) odmówiono przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem – M. S. na okresy od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. i od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 lipca 2021 r.

Od decyzji tej, nie zgadzając się z odmową przyznania świadczenia za okres od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r., odwołała się strona, wskazując, że "przez cały okres niepełnosprawności" sprawowała opiekę nad M. S., a podjęta praca zarobkowa na podstawie umowy zlecenia "wynosiła 10 godzin w miesiącu i odbywała się podczas zajęć edukacyjnych dziecka w szkole". Dochód uzyskany z tego tytułu - jak podkreśliła strona - został przeznaczony na podstawowe potrzeby.

Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazało, że organ I instancji - dopiero po wydaniu decyzji z dnia 22 września 2021 r., a dokładnie w listopadzie 2021 r. - uzyskał informację o tym, że strona była zatrudniona na podstawie umowy zlecenie także w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. Strona, przed wydaniem decyzji z dnia 22 września 2021 r., nie poinformowała o tym organu gminy, a w istocie zataiła ten fakt, gdyż w złożonej informacji dotyczącej tytułów ubezpieczenia, która wpłynęła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w dniu 31 sierpnia 2021 r., wskazała, że nie była zatrudniona na podstawie umowę zlecenia.

Kolegium wskazało, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego kompensuje opiekunowi w części potencjalnie utracony dochód z pracy zarobkowej. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak NSA w wyrokach: z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13 i z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA).

W ocenie Kolegium w okresie, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne wnioskujący o nie i pobierający świadczenie nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od wymiaru czasu pracy, czy osiągniętego z tego tytułu dochodu. Organ I instancji prawidłowo zatem odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem – M. S. na okresy od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. i od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 lipca 2021 r., gdyż strona - w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. - była zatrudniona na podstawie umowy zlecenie, a w okresie od dnia 5 października 2020 r. do dnia 31 lipca 2021 r. - wykonywała pracę na podstawie umowy o pracę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji. Wskazała, że postępowanie w sprawie orzeczenie o niepełnosprawności toczyło 2 lata i w tym czasie była ona pozbawiona środków do życia. Podjęła się minimalnego, dorywczego zatrudnienia, na podstawie umowy zlecenia, które wynosiło 10 godzin miesiącu, by zapewnić minimum socjalne sobie i dziecku. Wynagrodzenie wynosiło nie więcej niż 100 zł miesięcznie i było przeznaczone na najbardziej podstawowe potrzeby. Zatrudnienie nie zajmowało wiele czasu i nie uniemożliwiało sprawowania opieki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2022 r. strona nie wyraziła zgody na skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Na rozprawie strona oświadczyła do protokołu m. in., że wykonywana praca miała charakter dorywczy. Pracę wykonywała w czasie gdy córka była w szkole. Zastępowała inne osoby sprzątające klatki schodowe, co zajmowało jej godzinę do dwóch godzin dziennie. Nie była pouczona, że podjęcie takiej pracy dorywczej spowoduje utratę prawa do świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (dotyczy interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja administracyjna Kolegium narusza prawo w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Organ I instancji decyzją z dnia 22 września 2021 r. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem – M. S., w określonych tam wysokościach, za okres wsteczny, począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności córki, czyli od dnia 1 listopada 2019 r. (czyli także za sporny okres roku 2020: 7 kwietnia – 13 września).

W dacie wydania decyzji z dnia 22 września 2021 r. organ I instancji nie wiedział, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. O zatrudnieniu skarżącej w tym okresie dowiedział się dopiero po wydaniu decyzji z dnia 22 września 2021 r. Przedstawione przez Kolegium ustalenia są prawidłowe i mają swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Strona rzeczywiście, przed wydaniem decyzji z dnia 22 września 2021 r., nie poinformowała organu I instancji o swoim zatrudnieniu, na podstawie umowy zlecenia, w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. W złożonej informacji dotyczącej tytułów ubezpieczenia, która wpłynęła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w dniu 31 sierpnia 2021 r. wskazała, że nie była zatrudniona na podstawie umowę zlecenia. W treści załączonego do Wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego formularza ERP – 6 skarżąca także nie podała informacji, że była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r.

Z akt administracyjnych wynika, że pierwszą informację o fakcie zatrudnienia skarżącej w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. organ I instancji uzyskał dopiero w dniu 4 listopada 2021 r. W tym dniu wpłynęło do niego pismo ZUS z dnia 22 października 2021 r. m. in. zawiadamiające, że skarżąca posiadała z tym spornym okresie tytuły ubezpieczenia. Z kolejnych dokumentów (Weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 8 listopada 2021 r. i Zaświadczenia z dnia 9 listopada 2021 r.) wynikało m. in., że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. w firmie [...]. Dokumenty te – według dat prezentat ich wpływu – trafiły do organu I instancji po wydaniu decyzji z dnia 22 września 2021 r.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez Kolegium, które uznało, że okoliczność zatrudnienia skarżącej na podstawie umowy zlecenia, w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r., jest faktem stanowiącym przyczynę wznowienia w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Kolegium zastosowało w sprawie wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. w myśl której, w spornym okresie skarżąca nie spełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", bo nie mogła "podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od wymiaru czasu pracy, czy osiągniętego z tego tytułu dochodu". I to właśnie ta kwestia - czy w przypadku skarżącej, w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r., została spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" - jest osią sporu w niniejszej sprawie.

Sąd nie zgadza się z przedstawioną przez Kolegium kwalifikacją opisanej okoliczności jako przyczyny wznowienia w sprawie.

Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, stosowanym wobec decyzji ostatecznych, tj. w przewidzianym przepisami art. 145-152 K.p.a. postępowaniu o wznowienie postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (z urzędu lub na wniosek) w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, bada kwestie formalne. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia (art. 149 K.p.a.). Dopiero po ustaleniu warunków formalnych do wznowienia postępowania organ jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do przejścia do drugiej fazy postępowania w celu merytorycznego załatwienia sprawy o wznowienie w której bada się przyczynę wznowienia oraz rozstrzyga istotę sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Postępowanie może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a.

Oceniając dopuszczalność samego wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie Sąd uznał, że spełnione zostały kwestie formalne. Postępowanie w sprawie o wznowienie zostało wszczęte z urzędu przez właściwy organ I instancji. Decyzja z dnia 22 września 2021 r. była bowiem decyzją wydaną przez ten organ. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 8 października 2021 r. Nie wniosła ona od niej odwołania. Decyzja uzyskała zatem walor decyzji ostatecznej. Organ I instancji, wznawiając z urzędu postępowanie administracyjne, w postanowieniu z dnia 10 listopada 2021 r., wskazał w jego podstawie prawnej i w uzasadnieniu ustawową przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wskazał na nieznaną organowi I instancji nową okoliczność, istniejącą w dacie wydania decyzji z dnia 22 września 2021 r. (na zatrudnienie skarżącej na podstawie umowy zlecenia w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r.). Opisana w postanowieniu z dnia 10 listopada 2021 r. okoliczność uprawdopodobniała zatem ziszczenie się przesłanki wznowieniowej.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 10 listopada 2021 r. oznaczało przejście do drugiej fazy postępowania w celu merytorycznego załatwienia sprawy o wznowienie. W tej fazie postępowania organ obowiązany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia, a następnie dopiero do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do art. 149 § 1 i 2 K.p.a. Celem postępowania rozpoznawczego w sprawie o wznowienie jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie to kończy się jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 K.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 K.p.a.).

Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Celem postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu jest co do zasady ustalenie, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał pierwotną decyzję. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte z urzędu - organ zobowiązany jest do oceny, czy taki charakter mają okoliczności lub dowody, na które sam się powołał w postanowieniu o wszczęciu. Rolą organu nie jest natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim obowiązek ten istnieje w postępowaniu zwyczajnym. Skoro kontrolowana decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to ramy prowadzonego postępowania wyznaczone zostały przywołaną podstawą wznowienia.

Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy warunek przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga aby nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu zatem związek z regulacją materialnoprawną. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, czy nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego wskazanego w tym przepisie. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2010/15, CBOSA).

Kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie wznowieniowe co przyczyny wznowienia, pod kątem jej związku z regulacją materialnoprawną Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę orzekania w kontrolowanej sprawie przez Kolegium stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. - dalej jako: "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r. w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (por. art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

Przepisy te formułują pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (1), pozostawanie opiekuna i osoby niepełnosprawnej w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym (2) oraz ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, której zakres wyklucza aktywność zawodową opiekuna (3).

W niniejszej sprawie córka skarżącej miała orzeczony stopień znacznej niepełnosprawności. Wymagała więc ona stałej lub długotrwałej opieki ze strony innej osoby. Dalej skarżąca należała do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki nad niepełnosprawną córką i tym samym była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepisy u.ś.r. nie zawierają z kolei definicji sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece, w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia aktywności zarobkowej i zawodowej.

Dlatego w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, publik. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, należy wskazać, że Kolegium wadliwie oceniło, że w ustalonych okolicznościach sprawy skarżąca nie spełniła przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawną córką, której zakres i rozmiar uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia lub zmuszał do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania.

Bezsporne jest ustalenie, że skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w spornym okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 13 września 2020 r. Był to okres, w którym organy orzekające o niepełnosprawności jej córki orzekły (w styczniu i w kwietniu 2020 r.) na jej niekorzyść. Nie mogła mieć pewności jaki będzie jego końcowy wynik. Przyznanie świadczenia dla skarżącej z mocą wsteczną (na podstawie art. 24 ust. 2a u.ś.r.) było możliwe dopiero w 2021 r., po uzyskaniu przez skarżącą, w sierpniu 2021 r., prawomocnego wyroku sądu powszechnego zmieniającego wadliwe orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności na jej korzyść. Tymczasem skarżąca podnosiła, że w spornym okresie zatrudnienie było koniecznością, gdyż pozbawiona była środków do życia. Było ono minimalne i dorywcze. Wynosiło 10 godzin w miesiącu. Było wykonywane w czasie gdy niepełnosprawna córka przebywała w szkole. Jej praca polegała na zastępowaniu innych osób sprzątających klatki schodowe. Zastępowała inne osoby sprzątające klatki schodowe, co zajmowało jej godzinę do dwóch. Wynagrodzenie wynosiło nie więcej niż 100 zł miesięcznie i było przeznaczone na najbardziej podstawowe potrzeby. Zatrudnienie nie zajmowało wiele czasu. Nie uniemożliwiało sprawowania opieki na córką. Prace skarżąca wykonywała w czasie gdy córka była w szkole.

Opis zatrudnienia świadczy, że było ono sporadyczne, trwało określony krótki czas, niewykluczający sprawowania pełnej, stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną córką. Podejmowanie przez skarżącą takiego zatrudnienia było tym bardziej uzasadnione, a nawet konieczne, w sytuacji braku środków utrzymania i pomocy ze strony władz publicznych z powodu przeciągającego się od listopada 2019 r. postępowania organów orzekających o niepełnosprawności i wydania przez te organy, w styczniu oraz w kwietniu 2020 r., wadliwego orzeczenia, które zostało zmienione dopiero prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w sierpniu 2021 r. W tym okresie skarżąca była pozbawiona możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne kompensujące potencjalny utracony dochód z pracy zarobkowej. Podejmowanie opisanego zatrudnienia w spornym okresie wykluczałoby przyjęcie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia tylko w przypadku, gdyby rodzaj i skala czasowa tego konkretnego zatrudnienia, opiekę tę uniemożliwiał (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 kwietnia 2021 r. III SA/Gd 18/21, CBOSA), ewentualnie kompensował koszty opieki nad niepełnosprawną córką.

W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, bo opisany wymiar czasu zatrudnienia i wysokość osiągniętego z tego tytułu dochodu może świadczyć, że skarżąca w spornym okresie spełniła przesłankę ustawową, o ile faktycznie nie podejmowała zatrudnienia właśnie ze względu na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną córka. W jej przypadku, jako osoby wyrażającej gotowość podjęcia pracy, może to dowodzić faktycznego braku możliwości podjęcia innego zatrudnienia, kompensującego koszty tej opieki, z powodu konieczności jej sprawowania. Zakres i rozmiar opieki mógł nie pozwalać na podjęcie innego zatrudnienia. Tych kwestii Kolegium nie zbadało i nie rozważyło, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przyjęcie perspektywy Kolegium prowadziłoby do niedopuszczalnych aksjologicznie wniosków, pozbawiającej osoby, w okresie uprawnionego oczekiwania na korzystne orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności ich bliskich, faktycznie wykonujące stałą opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, do podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) w jakimkolwiek, choćby najmniejszym zakresie, z wynagrodzeniem całkowicie nieadekwatnym ekonomicznie i nieproporcjonalnym do kosztów opłacania opieki nad osobą niepełnosprawną. W takich warunkach Sąd finalnie uznał, że Kolegium, prezentując językową wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., naruszyło też przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przeciwko stanowisku Kolegium - przemawia także wykładnia celowościowa. Świadczenie pielęgnacyjne ma niewątpliwie charakter socjalny. Zasadniczym celem tego świadczenia jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych - druk nr 1555 Sejmu IV kadencji). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, rezygnująca z zatrudnienia - w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - której świadczenie to ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje także doktryna (por. m. in.: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, art. 17 Nb 2 s. 314; R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, s. 192; A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, Warszawa 2015, s. 271) oraz orzecznictwo (por. np.: uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, OSP 2014/3/27; wyrok NSA z 22 lutego 2013 r., I OSK 3051/12, CBOSA; wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1867/15, CBOSA).

Za przyjętą przez Sąd w niniejszym składzie, odmienną od wyrażonej w zaskarżonej decyzji wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., przemawia także dalszy argument o charakterze systemowym, tym razem odwołujący się do unormowań konstytucyjnych. Chodzi tu w szczególności o: art. 18 Konstytucji RP - w świetle którego rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej; art. 71 ust. 1 Konstytucji RP - który stanowi, że: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych".

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., pozbawiona możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z powodu wadliwego działania organów orzekających o niepełnosprawności, która w okresie uprawnionego oczekiwania na korzystne dla niej orzeczenie organów orzekających o niepełnosprawności ich bliskich podejmuje zatrudnienie, w rozmiarze i z wynagrodzeniem całkowicie nieadekwatnym ekonomicznie i nieproporcjonalnym do kosztów opłacania opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia warunki by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Kolegium zatem nie wyjaśniło i nie rozważyło: czy sporne zatrudnienie wykluczało sprawowanie pełnej, stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną córką; czy otrzymywane z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 100 zł miesięcznie, było adekwatne ekonomicznie i proporcjonalne do kosztów opłacania opieki nad niepełnosprawną córką, i tym samym, czy może zostać skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - zgodnie z wyżej przedstawionym celem tego świadczenia.

Kolegium nie dostrzegło wadliwości aktu, które utrzymało w mocy, przez co należy uznać i rozstrzygnięcie organu I instancji za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

W ocenie Sądu powyższe przesądza, że Kolegium przedwcześnie uznało, że sama okoliczność zatrudnienia przez skarżącą w spornym okresie pozbawiała ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym, że była ona przyczyną wznowienia postępowania. Organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, kierując się przedstawioną powyżej wykładnią prawa, obowiązany będzie do ustalenia i rozważenia, czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie, zadaniem organu rozpatrującego tę sprawę ponownie będzie zatem dokonanie wszechstronnych ustaleń i ocen pozwalających na zweryfikowanie tego.

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.