Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi H. F., T. F., B. P., W. F. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 marca 2024 r. nr DO3.7611.46.2021.OC w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2024 r. nr DO3.7611.46.2021.OC Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Organ" lub "Minister") stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 9 lipca 1951 r. nr GM/TW/132/51, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 13 listopada 1948 r. nr [...], nieruchomość ta miała powierzchnię 184,14 sąż2, a tytuł własności uregulowany był na imię J. F. co do połowy na mocy wniosku z dnia 13 kwietnia 1942 r. z tytułu spadkobrania oraz przez zastrzeżenie na imię M. H. co do 3/8 części i H. I. co do 1/8 części na mocy aktu kupna z dnia 10 lipca 1943 r. na wniosek z dnia 12 lipca 1943 r. Minister ustalił, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 13 listopada 1948 r. nr [...] wynika również, że do Wydziału Hipotecznego w dniu 9 czerwca 1947 r. wpłynął wniosek o przepisanie prawa własności 3/8 niepodzielnych części tej nieruchomości z M. H. na imię W. L. z tytułu nabycia na mocy aktu z dnia 30 maja 1947 r.

Następnie w dniu 22 grudnia 1948 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m. [...] wpłynął wniosek W. L. z dnia 21 grudnia 1948 r., działającego w imieniu własnym i jako negotiorum gestor w imieniu J.F. i H. I., o przyznanie właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], placu zamiennego równej wartości, a w razie nieprzyznania placu zamiennego o przyznanie odszkodowania. Do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości zostało załączone zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 13 listopada 1948 r. nr [...], karta informacyjna oraz potwierdzenie dokonania opłaty od złożonego wniosku. W złożonym wniosku W. L. wskazał, że składa przedmiotowy wniosek, z uwagi na to iż nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] została przeznaczona na użyteczność publiczną i przeznaczona jest w prawomocnym planie zabudowy Warszawy na dzielnicę ambasad. Zdaniem Ministra w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek pełnomocnictw udzielonych W. L. przez J. F. i H. I.

Zdaniem Organu w aktach własnościowych nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajduje się pismo Prezydium Rady Narodowej w m.st Warszawie z dnia 16 czerwca 1951 r. do Biura Urbanistycznego Warszawy Ldz. P.B. 2490-51/P-ch zawierające prośbę o zaopiniowanie terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], w związku z podaniem W. L. Biuro Urbanistyczne Warszawy pismem z dnia 25 czerwca 1951 r. Ldz. 1458/51/P-355, które wpłynęło do Prezydium Rady Narodowej w m. [...] w dniu 27 czerwca 1951 r., wskazało, że według opracowywanego planu zagospodarowania terenu, na którym położona jest posesja nr [...] przy ul. [...] jest ona przeznaczona pod użyteczność publiczną - zastrzeżona do dyspozycji Prezydium Rady Narodowej m. [...].

Jak zaznaczył Minister z opisu budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], sporządzonym na podstawie rejestracji nieruchomości przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m. [...]w dniu 18 sierpnia 1948 r. oraz sprawdzony w terenie w dniu 25 lipca 1951 wynika, że na nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajdował się: budynek frontowy murowany trzykondygnacyjny podpiwniczony, wypalony bez stropów, oficyna lewa murowana trzykondygnacyjna podpiwniczona wypalona bez stropów, oficyna poprzeczna murowana - stosy gruzów.

Następnie, orzeczeniem administracyjnym z dnia 9 lipca 1951 r. nr GM/TW/132/51 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom M. H., H. I. i W. L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną, jednocześnie wskazano, że ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] nie może przyznać dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wskazane orzeczenie zostało skierowane do M. H., H. I. i W. .L.- do rąk administracji domu [...]. Od powyższego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r., nie złożono odwołania. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji obecnie dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...], stanowi grunt z obrębu [...]oznaczony jako działki ewidencyjne nr: [...] cz. - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, 85 cz. - uregulowany w KW nr [...], własność m. [...], droga – ul. [...].

W wyniku rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2017 r. H.F., T. F., W. F. i B. P. Minister Inwestycji i Rozwoju - decyzją z dnia 15 marca 2019 r. nr D03.6611.90.2017.0C - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1086/19 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 marca 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro S. H. zbyła udział w prawie własności nieruchomości, jak również wszystkie roszczenia wynikające z dekretu warszawskiego na rzecz W. L., nie mogła być stroną postępowania dekretowego, nie miała bowiem interesu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że skierowanie orzeczenia do podmiotu niebędącego stroną oznacza, że jest ono dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], został złożony przez W. L. po terminie, o którym mowa w art. 7 dekretu. W konsekwencji Sąd uznał, że orzeczenie dekretowe Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r. nie naruszało rażąco przepisów dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1769/20 oddalił skargę kasacyjną B. P., H. F., T. F. i W. F. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1086/19. Akta postępowania administracyjnego wraz z odpisem wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1086/19 opatrzonego klauzulą prawomocności wpłynęły do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii w dniu 12 lipca 2021 r.

Pismem z dnia 14 marca 2022 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało strony postępowania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 9 lipca 1951 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W toku postępowania Organ ustalił, że następcami prawnymi byłych współwłaścicieli spornej nieruchomości są: .F., H.F., W. F., A. F., B. S. P. oraz Skarb Państwa.

Decyzją z dnia 18 marca 2024 r. Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r., w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie nowelizacja k.p.a,, która w art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zdaniem Ministra organ nadzoru jest obowiązany ocenić zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji, powodujących umorzenie postępowania z mocy prawa. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Konieczne jest zatem ustalenie, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia oraz czy zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem.

W ocenie Organu w przedmiotowym stanie faktycznym za datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r. należy uznać dzień 16 maja 2017 r. tj. dzień wpływu do organu wniosku z dnia 11 maja 2017 r.

Następnie Minister wskazał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] skierowane do M. S. H., H. I. i W. L., zostało ono doręczone do rąk administracji domu [...] w dniu 11 lipca 1951 r. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia decyzji i nie zostało do dnia 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną, a zatem uległo ono umorzeniu z mocy prawa.

Skargę na decyzję Ministra z dnia 18 marca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. F., T. F., B. P., W. F. (dalej łącznie: "Skarżący") zarzucając jej:

1. naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) w zw. z art. 23-29 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r., co do którego został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności, zostało doręczone w dniu 11 lipca 1951 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postępowanie nieważnościowe zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. wobec złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie nie zostało doręczone żadnej ze stron wskazanych w tymże orzeczeniu w trybie przewidzianym w przepisach rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem; brak doręczenia ww. orzeczenia administracyjnego powoduje nierozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w konsekwencji czego wszczynając przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej orzeczenia administracyjnego nie uchybiono temu terminowi, tak więc postępowanie to nie uległo umorzeniu z mocy prawa;

2. wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niezgodnego z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i z art. 77 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przepisu, który miał wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, konsekwencją czego jest odebranie Skarżącym nabytego prawa majątkowego do odszkodowania, uniemożliwienie uzyskania przez Skarżących rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącego prejudykat w procesach o odszkodowanie od Skarbu Państwa oraz pozbawienie Skarżących konstytucyjnego prawa do sądu w sprawie odszkodowawczej sensu largo.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Wbrew twierdzeniom skargi sporny przepis nie określa (ani nie jest możliwa odmienna wykładnia zaprezentowana w skardze) jako moment początkowy biegu terminu trzydzieści lat innego zdarzenia niż doręczenie lub ogłoszenie decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją RP art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki TK z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt SK 52/05, 28 września 2006 r. sygn. akt K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok TK z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok TK z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niezgodnego z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i z art. 77 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu, który miał wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 9 lipca 1951 r. została – jak prawidłowo ustalił Minister - doręczona w dniu 11 lipca 1951 r. do rąk administracji domu [...], co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowego orzeczenia (k - 15 akt własnościowych nieruchomości [...]).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni argumentację wyrażoną w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo NSA wyjaśniono, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Podzielić należy również stanowisko, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości".

NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. podkreślił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1103/22). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12).

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że doręczenie orzeczenia podmiotowi zewnętrznemu (w przedmiotowej sprawie administracji domu [...] uznać należy za jego doręczenie również w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, z uwagi na fakt wejścia owego orzeczenia do obrotu prawnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r. został złożony w dniu 16 maja 2017 r., a więc po ponad 30 latach od doręczenia w dniu 11 lipca 1951 r. ww. orzeczenia administracyjnego.

Prawidłowo Minister uznał zatem uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 9 lipca 1951 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia ww. orzeczenia administracyjnego i nie zostało do dnia 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną, tak więc uległo ono umorzeniu z mocy prawa. Tym samym za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 23-29 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy – zdaniem Sądu - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 30 lat żeby wzruszyć orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt K 10/98, z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu sygn. akt I SA/Wa 148/22 i przywołany tam wyrok ETPCz z dnia 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku TK P 46/13, uznał, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dot. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.