Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.ŚW/4101/100/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oraz odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.

Skarżący (B. K. i M. K.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 3 czerwca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. (dalej również jako "organ") z 15 marca 2024 r. o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy i odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 23 lutego 2023 r. skarżący zwrócili się do Burmistrz Miasta i Gminy O. o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zlokalizowanej poza budynkiem w miejscowości T., gm. O. na wymienionej we wniosku działce. Do wniosków dołączone zostały: mapa działki, regulamin strzelnicy, wzór "Książki Rejestru Pobytu na Strzelnicy", wykaz sygnałów alarmowych, legitymacje prowadzących strzelanie, legitymacje instruktora, załącznik graficzny organizacji strzelnicy, oświadczenia właścicieli gruntów o wyrażaniu zgody na lokalizacje strzelnicy.

Decyzją z 3 marca 2023 r. organ zatwierdził regulamin strzelnicy zlokalizowanej na ww. nieruchomości Organ stwierdził, że przedłożony przez skarżących regulamin spełniał wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 lutego 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000, poz. 23) – dalej "rozporządzenie". Jednocześnie organ powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1117/19 podał, że poza jego kompetencją pozostaje rozstrzyganie czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana.

Postanowieniem z 19 lutego 2024 r., organ działając w trybie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i 149 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a." wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z 3 marca 2023 r., o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w dniu 3 lipca 2023 r. za pośrednictwem wyszukiwarki publicznej RWDZ dostępnej na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowalnego ustalono, że dla działki, na której miała zostać zlokalizowana strzelnica nie wydano pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność, w ocenie organu, stanowiła podstawę do wznowienia postępowania.

Postanowieniem z 4 marca 2024 r. organ wstrzymał wykonanie decyzji z 3 marca 2023 r.

Wezwaniem z tej samej daty organ zwrócił się skarżących do przedłożenia pisemnych wyjaśnień i dokumentów dotyczących strzelnicy. Wezwanie doręczono skarżącym 5 i 6 marca 2024 r.

Pismem z 12 marca 2024 r. skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji z 3 marca 2023 r. W piśmie tym odnieśli się również od wezwania z dnia 4 marca 2023 r. podnosząc, że "organ nie ma prawa do wszczęcia postępowania na powołanej podstawie prawnej, jak i nie ma prawa do uzupełniania materiału dowodowego i wydawania na tym polu jakiejkolwiek decyzji czy postanowienia, ponieważ samodzielnie uchybił obowiązkowi, na który się aktualnie powołuje".

Następnie decyzją z 15 marca 2024 r., organ uchylił swoją decyzję ostateczną z 3 marca 2023 r. i odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce wymienionej w uchylanej decyzji. Organ wskazał, że odmowa zatwierdzenia regulaminu nastąpiła z uwagi na niedopełnienie przez skarżących przewidzianych prawem obowiązków w zakresie budowy, lokalizacji i dopuszczenia do użytkowania strzelnicy.

Skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. Podnieśli również, że organ nie ma żadnych kompetencji do sprawowania nadzoru budowalnego tj. orzekania o tym czy strzelnica jest obiektem budowlanym czy nie i czy wnioskodawca powinien dysponować pozwoleniem na użytkowanie i pozwoleniem budowlanym. Ani organy, ani przepisy prawne nie określają wzorca wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Jedynym dokumentem podlegającym zatwierdzeniu jest regulamin strzelnicy. Skarżący podkreślili, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wielokrotnie wskazywał, że strzelnica otwarta nie jest obiektem budowlanym. Tymczasem organ wszczął w jednym czasie postępowania w sprawie uchylenia regulaminów wobec wszystkich strzelnic znajdujących się na terenie O. i traktował wszystkie strzelnice jako obiekty budowalne bez powołania się na konkretne przepisy. Dodatkowo, zdaniem skarżących, organ nie miał też prawa wznowić postępowania z tej przyczyny, że na budowę strzelnicy nie wydano pozwolenia, skoro strzelnica ta nie była obiektem budowlanym. Ponadto, orzecznictwo, na które powołał się organ nie stanowi źródła prawa.

Postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji dotyczycące wstrzymania wykonania decyzji z 3 marca 2023 r.

Następnie, wskazaną na wstępie decyzją z 3 czerwca 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o zaistnieniu w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi wydającemu decyzję był bowiem brak wiedzy o tym czy "kompetentne organy w adekwatnym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy oraz dopuściły ją do użytkowania". Okoliczność ta wpływała w sposób ewidentny na obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na strzelnicy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, co było niewykonalne w przypadku braku uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamierzenia budowlanego. Zdaniem Kolegium organ I instancji w związku z wnioskiem skarżących o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy z dnia 23 lutego 2023 r. miał nie tylko prawo, ale także i obowiązek uzyskania od skarżących dokumentów potwierdzających pozwolenie na lokalizację i budowę strzelnicy na ww. działce. Przedłożony organowi I instancji regulamin użytkowania strzelnicy został przygotowany dla konkretnej strzelnicy i skarżący sami wskazali, że na strzelnicy w widocznym miejscu umieszczą decyzję o jej dopuszczeniu do użytkowania. A zatem sami przyznali, jak podkreślił organ odwoławczy, że zorganizowana przez nich strzelnica wymaga dopuszczenia do użytkowania.

Kolegium powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy prowadzonym na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji kwestia czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i czy strzelnica powstała zgodnie z prawem należy do sfery ustaleń faktycznych organu prowadzącego postępowanie na podstawie, a nie do sfery rozstrzygnięć wynikających z oceny prawnej tego organu. Fakt w postaci prawidłowości lokalizacji i budowy strzelnicy powinien był być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dowodami umożliwiającymi stwierdzenie tego faktu powinny być przede wszystkim dokumenty w postaci zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych.

Kolegium podkreśliło, że w rozstrzyganej sprawie, prawidłowość lokalizacji i budowy strzelnicy w ogóle nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu I instancji. Z treści decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy wprost wynikało, że organ badał wyłącznie treść regulaminu. Wydanie tych decyzji nie było więc poprzedzone oceną dowodów na okoliczność prawidłowości lokalizacji i budowy strzelnicy. Zaniechanie w powyższym zakresie stanowiło oczywiście uchybienie organu I instancji. Przy czym dla wznowienia postępowania nie miało także znaczenia to, czy nowa okoliczność (istniejąca w dacie wydania decyzji) została ujawniona za pomocą dowodów, które powstały już po wydaniu tej decyzji. W rozstrzyganej sprawie okoliczność faktyczna w postaci braku uprawnienia do lokalizacji i budowy strzelnicy - istniała już w dacie wydania decyzji organu zatwierdzających jej regulamin. Potwierdzał to m.in. fakt, że skarżący pomimo wezwania organu I instancji nie przedłożyli stosownych dokumentów potwierdzających legalność funkcjonowania strzelnicy. Ponadto, w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, na działce nie zostały jeszcze przeprowadzone prace ziemne, które pozwalałyby uznać, że zorganizowano na niej strzelnicę. Jak wynika z akt sprawy, prace ziemne w tym wykopy i usypywanie wałów ziemnych rozpoczęły się dopiero w lutym 2024 r. Tym samym, na gruncie przepisów ustawy o broni i amunicji oraz zgodnie z prezentowanym orzecznictwem organ prowadzący postępowanie powinien odmówić zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, jeżeli brak było dokumentów potwierdzających wybudowanie strzelnicy zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

W skardze na decyzje Kolegium, skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że okoliczność braku weryfikacji afirmacji przez kompetentne organy lokalizacji strzelnicy, czyli wydania pozwolenia na budowę strzelnicy, dla której została wydana decyzja zatwierdzająca regulamin, stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, która wyszła na jaw, a która była nieznana organowi w dniu wydawania decyzji,

2) rażące naruszenie art. 46 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity: Dz. U. 2024 r. poz. 485) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przepisie została wskazana określona sekwencja zdarzeń związana z zatwierdzaniem regulaminu strzelnicy polegająca na badaniu kwestii związanych z lokalizacją i budową strzelnicy, która faktycznie nie wynika z literalnego brzmienia przepisu;

3) rażące naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu są uprawnione do badania kwestii związanych z lokalizacją i budową strzelnicy;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności:

- bezpodstawne przyjęcie, że organ powziął wiadomość o nowej i istotnej okoliczności w postaci braku wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzić powinna do stwierdzenia, że nie jest to okoliczność nowa, ani tym bardziej istotna, a ponadto jest to okoliczność, która wcześniej była badana przez organ;

- błędne przyjęcie, że dla strzelnicy typu otwartego, wymagane jest wydanie pozwolenia na budowę,

- błędne przeanalizowania wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wraz z wyrysem graficznym, który potwierdza, że pozwolenie na budowę nie było wymagane dla danej działki,

5) rażące naruszenie art. 16 k.p.a. przez przyjęcie, że istnieje dorozumiana przez organ I i II instancji potrzeba uchylenia decyzji zatwierdzającej regulamin.

Dodatkowo - gdyby Sąd uznał, że brak dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę stanowił nową i istotną okoliczność dla rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, skarżący podnieśli zarzuty:

6) rażącego naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 163b k.p.a. przez niezastosowanie przez organ administracji publicznej trybu postępowania uproszczonego, co finalnie doprowadziło do wykreowania przez organ I instancji uprawnienia kompetencji do badania na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy czy wnioskodawca posiada stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę,

7) wynikające z powyższego zarzutu, rażące naruszenie art. 146 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym mogłaby zapaść tylko decyzja w swojej istocie odpowiadająca decyzji uchylonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie była zasadna ponieważ organ prawidłowo wznowił postępowanie z uwagi na nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania poprzedniej decyzji, a nieznane wówczas organowi, który wydał pierwotną decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Ponadto organ prawidłowo zinterpretował obowiązek przedstawienia przez skarżących spełnienia przez planowaną strzelnicę warunków formalnych dotyczących usytuowania strzelnicy zgodnie z wymogami prawno-budowlanymi.

Przedstawione poniżej uzasadnienie w znacznej mierze stanowi powtórzenie argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartej w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2024 r., III SA/Kr 190/24 z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego i tożsamość zagadnienia prawnego.

Istotne w sprawie jest, czy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ postępowania na okoliczność spełnienia wymogów prawno-budowlanych przez wnioskującego o zatwierdzenie takiego regulaminu. Tylko wtedy, gdy jest to istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, możliwe jest bowiem rozważanie, że w ogóle mogło nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego. Znajdujący bowiem w sprawie zastosowanie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nastąpiło na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji. Powołany przepis stanowi, że: zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), a do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803).

Tylko teoretycznie we wskazanym przepisie nie zawarto żadnego warunku o konieczności spełnienia wymogów prawa budowlanego, ochrony środowiska itp. przez wnioskującego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Pozostałe bowiem przepisy dotyczące strzelnic, a zawarte w ww. ustawie o broni i amunicji, wprost wskazują, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (art. 46). Minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic. (art. 48). Przepisów tych nie stosuje się przy tym do strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej oraz Służby Ochrony Państwa (art. 49).

Co więcej w literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw).

W konsekwencji, orzecznictwo w sposób jednolity uznaje, że lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W świetle powyższego weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", stanowiącym załącznik do rozporządzenia są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry (ww. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20).

Tylko dla przykładu należałoby przytoczyć rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (wyrok z 19 grudnia 2023 r., II SA/Bk 836/23) poczynione na kanwie analogicznej sprawy (tzw. strzelnica otwarta), w których to wywodach sąd administracyjny konstatował, że skoro celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (por wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Nie powinno też budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji, a nie dokumentem, na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu i oddaniu do użytku (wyżej omówione), a inne o zasadach jego organizacji. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować. Już na etapie lokalizowania i ewentualnego wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego i procedura oceny regulaminu strzelnicy nie jest tutaj wyjątkiem. Aby strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić, że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów techniczno-budowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 1915/18). W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny (a nie jak chce tego skarżący - zwolniony z oceny) czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższy pogląd podziela i uznaje za własny dlatego też tak obszernie (z niewielkimi zmianami nie mającymi znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia) przytoczył go w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Co więcej, powołany przez organ w decyzji z 3 marca 2023 r., fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 lutego 2020 r., II SA/Ke 1117/19, nie oddaje rzeczywistej treści motywów uzasadnienia sądowego. Zacytowany bowiem akapit ("wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 ustawy o broni i amunicji organ jest uprawniony do weryfikacji wyłącznie tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Poza kompetencją organu decydującego na podstawie art. 47 tej ustawy pozostaje rozstrzyganie, czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana") odwołuje się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 24 stycznia 2018 r. II OSK 1462/17, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 marca 2018 r. II SA/Rz 66/18, podkreślającego, że: "Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy. Skoro przedmiotowe wymogi zostały normatywnie ustanowione, musi istnieć stosowny tryb ich weryfikacji". W istocie więc zacytowany wyrok w uzasadnieniu pierwotnych decyzji przedstawia całkowicie odmienny pogląd co do obowiązku sprawdzenia wymogów budowlano-architektonicznych wznoszonej strzelnicy, niż to uczynił organ.

Brak dostrzeżenia przez organ pierwotnie zatwierdzający regulaminy całości wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach praktycznie wypaczyło pogląd organu o braku konieczności sprawdzania spełnienia wymogów formalno-budowlanych przez wnioskującego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.

Z tych to powodów Sąd uznał, że wydana w sprawie pierwotna decyzja z 3 marca 2023 r. potwierdza, że kwestie czy strzelnica została prawidłowo zlokalizowana i zbudowana były istotnymi okolicznościami w sprawie, które organ powinien był zweryfikować, a których w ogóle nie badał.

Niezasadne więc były zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia postępowania uproszczonego (tj. naruszenia art. 163b i 146 § 2 k.p.a) bowiem, jak już Sąd wskazywał zatwierdzanie regulaminu strzelnicy nie może odbywać się jedynie w oparciu o jego zgodność z ww. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic.

Spełniona więc została przesłanka z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. umożliwiająca wznowienie postępowania.

Podkreślić należy, że skoro organ uznawał pierwotnie, że w ogóle nie trzeba badać, czy są potrzebne wymagane pozwolenia budowlane i czy spełnione zostały pozostałe warunki w zakresie lokalizacji, a taki prawny obowiązek spoczywał po stronie organu – to w tym sensie była to "nowa okoliczność istotna dla sprawy" w rozumieniu ww. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 3411/21).

Powołany natomiast przez skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2024 r., II SA/Kr 1532/23 nie potwierdza prawidłowości argumentacji skarżących. Jak bowiem wskazywał w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę spornej strzelnicy (czy też strzelnic): "wymaga dokonania szeregu dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego - należy brać pod uwagę również taką możliwość, że w przypadku niektórych strzelnic otwartych, w grę mogą wchodzić nie tyle nakazy kierowane na podstawie prawa budowlanego, co nakazy artykułowane na płaszczyźnie przepisów dotyczących zagospodarowania terenu (o ile oczywiście w konkretnych okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do ich skierowania). Jak bowiem trafnie podnosi się w skardze, w zależności od okoliczności faktycznych, strzelnica otwarta może być nie tyle wybudowanym, czy zrealizowanym obiektem budowlanym, co jedynie miejscem gdzie w bezpieczny sposób można zgodnie z prawem strzelać z broni palnej".

Nie jest więc tak, jak sugerują skarżący, że kwestia braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do przedmiotowej strzelnicy była oczywista. To w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu, skarżący powinni byli przedstawić dokumenty dotyczące prawidłowości lokalizacji strzelnic, nieprzekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska – a także, jeżeli twierdzili, że nie jest wymagane w sprawie pozwolenie na budowę – stosowną argumentację. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli wznoszony obiekt ma być tzw. być strzelnicą otwartą, która powstanie poprzez usypanie wałów ziemi o wysokości 4 m ponad poziom gruntu, to w świetle prawa powstanie budowla ziemna (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) zaliczona z woli ustawodawcy do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na której realizację przed przystąpieniem do jej wykonania inwestor powinien dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 162/20).

W rozpoznawanej sprawie organ w ogóle początkowo tych kwestii nie badał – w szczególności nie badał czy w ogóle miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał lokalizacje tego typu działalności czy też lokalizacje obiektów budowlanych o takim charakterze. Natomiast po wznowieniu postępowania organ ustalił, że skarżący nie wystąpili o jakiekolwiek zezwolenia prawnobudowlane ponieważ konsekwentnie twierdzili, że takie dokumenty nie są potrzebne.

Z tych to powodów zdaniem Sądu niezasadne były zarzuty naruszenia art. 46 i 47 ustawy o broni i amunicji oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadne były również zarzuty naruszenia 16 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że brak wiedzy organu o nowych okolicznościach może wystąpić bez względu na przyczyny tej niewiedzy, ponieważ wystarczy jedynie, że z badanego przez organ materiału dowodowego nie wynikały okoliczności faktyczne lub dowody, których istnienie ujawniono później, po wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 10 października 2024 r. II GSK 942/24 i powołane tamże wyroki: NSA w Warszawie z 5 listopada 1998 r., III SA 1226/97; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1256/10; wyrok WSA w Białymstoku z 20 października 2016 r., II SA/Bk 451/16; wyrok NSA z 6 maja 2021 r., III FSK 3344/21). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że: "Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. brzmi jednoznacznie i nie uzależnia wznowienia postępowania od przyczyn, dla których odnaleziony dowód organowi znany nie był" (wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 132/19). Nie są zatem istotne przyczyny tej niewiedzy organu o faktach (dowodach), a więc to czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy bez jego winy, z innych powodów (por. wyrok NSA z 27 stycznia 1984 r., SA/Wr 649/83, ONSA 1984/1, poz. 7; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16), a więc na przykład z powodu nieprzekazania mu wiedzy o tych okolicznościach przez samą stronę. Należy podzielić pogląd, że te ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą "być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie - zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone" (wyrok NSA z 19 maja 2022 r., I GSK 2509/18), bowiem "Do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę" (wyrok NSA z 6 maja 2021 r., III FSK 3344/21). Z przepisu tego nie wynika bowiem, aby "nieznajomość" nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych w dacie wydania decyzji ostatecznej dotyczyła także strony, a nie tylko organu (por. wykładnię tak samo brzmiącego sformułowania w art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej m.in. w wyrokach NSA z 28 lipca 2023 r., II FSK 108/21; z 24 sierpnia 2022 r., III FSK 692/22; z 27 lutego 2020 r., II FSK 1299/19, z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FSK 45/20, z 9 lutego 2022 r., I FSK 1556/18). Także w doktrynie podkreśla się, że pojęcie nowych okoliczności i dowodów należy rozumieć wąsko, zarówno jako dowody i okoliczności nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę (B. Adamiak [w:] Komentarz, 2022, komentarz do art. 145, pkt V).

Skoro więc organ, przyjmując nieprawidłową wykładnię prawa materialnego w ogóle nie prowadził postępowania dowodowego w istotnym dla sprawy zakresie – to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – mógł wznowić postępowanie i dokonać ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w oparciu, o fakty, które nie były mu znane w momencie podejmowania pierwotnej decyzji.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.