Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 207/17 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Po 207/17, po rozpoznaniu skargi P.S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nakazał skarżącemu doprowadzenie inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul [...] w Poznaniu, prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], do stanu zgodnego z projektem budowlanym, m. in poprzez rozbiórkę dodatkowej kondygnacji, rozbiórkę rozbudowanej części budynku przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], przywrócenie funkcji poszczególnych pomieszczeń, doprowadzenie do zgodności z projektem ukształtowania terenu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał doprowadzenie inwestycji prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od decyzji pozwolenia na budowę - do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec niewykonania obowiązku, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wystosowywał do skarżącego w dniu 21 września 2016 r. upomnienie. Potem w dniu 19 października 2016 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, postanowieniem z [...] października 2016 r., nałożył na P.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł; wezwał zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej oraz wezwał do wykonania – w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. – obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zastosowane będzie wykonanie zastępcze.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P.S.. Zarzucił naruszenie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazując, że wykonanie nakazanych robót jest niemożliwe w sposób i w terminie wyznaczonym przez PINB.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym oraz wezwał do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia 28 lutego 2017 r.; wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym do dnia 31 stycznia 2017 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna i podlega wykonaniu. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze.

Z art. 122 § 2 pkt ww. ustawy, wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest celem samym w sobie, ale bodźcem dla zobowiązanego do wykonania obowiązku, a nadto zgodnie z art. 125 ustawy – w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, natomiast w przypadku ich ściągnięcia podlegają zwrotowi.

Wykonanie zastępcze jest dla zobowiązanego bardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, zatem organ zastosował, odpowiedni środek egzekucyjny – najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, organ odwoławczy powołał art. 121 § 2 ww. ustawy i wskazał, że jest ona prawidłowa. Grzywna musi bowiem stanowić uciążliwość, aby zobowiązany dobrowolnie wykonał obowiązek. Nie może być zbyt niska.

Stosownie do art. 122 § 2 ww. ustawy, postanowienie o nałożeniu grzywny musi zawierać wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zatem organ I instancji był zobowiązany do wskazania obu tych terminów.

Jednak mając na uwadze upływ czasu związany z postępowaniem zażaleniowym, organ II instancji zmienił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazanych terminów.

Organ II instancji wyznaczył termin wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym do dnia 31 stycznia 2017 r., a po jego upływie – jeśli zobowiązany nie wykona obowiązku – termin do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia – do dnia 28 lutego 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego nie było celowe wyznaczanie bardziej odległego terminu wykonania obowiązku, ponieważ przy aktualnym stanie wiedzy i techniki, warunki atmosferyczne nie stanowią przeszkody w wykonaniu obowiązku. Podkreślono, że decyzja podlegająca egzekucji została wydana [...] maja 2016 r.

P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie zbadał zasadności nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości, tj. 10.000 zł. Postanowienie było przedwczesne, naruszające art. 121 § 2 ustawy. Skarżący wskazał, że nie uchyla się od rozbiórki nadbudowy i przebudowy części budynku, a niewykonanie tego obowiązku było spowodowane niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi oraz okolicznościami od niego niezależnymi.

W ocenie skarżącego, realnym terminem zakończenia prac byłby koniec czerwca 2017 r. Grzywna w celu przymuszenia stała się karą finansową za niewykonanie obowiązku z przyczyn obiektywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., w skrócie "u.p.e.a."), egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, prześle mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia.

Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 ww. ustawy).

Celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nie zostaną wykonane dobrowolnie.

Skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku. Upomnienie z dnia 21 września 2016 r. zostało skutecznie doręczone. Powyższe uzasadniało wystawienie przez PINB w dniu 19 października 2016 r. tytułu wykonawczego, który spełniał wymogi z art. 27 § 1 ustawy.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Jest więc środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał, że w tym przypadku zastosowano mniej dolegliwy środek, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania obowiązku.

Wykonanie zastępcze jest środkiem, który generuje znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na podstawie art. 126 u.p.e.a.

Spełnienie obowiązku powoduje bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, co skutkuje jej umorzeniem na podstawie art. 125 u.p.e.a.

W odniesieniu do wysokości grzywny Sąd wskazał, że ustalona została w kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a,

Argumenty o niewykonalności obowiązku nie mogły być uwzględnione, a dodatkowo są gołosłowne biorąc pod uwagę, że decyzja nakładająca obowiązki zapadła w maju 2016 r., upomnienie zostało wydane we wrześniu 2016 r., a tytuł wykonawczy wystawiono w październiku 2016 r.

P.S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 207/17

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazał na naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wyniki sprawy, to jest:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.,

- w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności sprawy i niewystarczające dla jej wyjaśnienia ustalenia faktyczne i prawne;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,

- w związku z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedopuszczalności badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym,

- art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten miał zastosowanie, gdy wysokość grzywny powinna być ustalona zgodnie z art. 121 § 4 i art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku oraz zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał analizy stanu faktycznego, ograniczył się do przytoczenia przepisów prawnych. Nie ocenił celowości nałożenia na skarżącego grzywny w maksymalnej wysokości 10.000 zł. Nałożenie grzywny było przedwczesne, naruszające art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd wadliwie uznał, iż zastosowanie miał art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać jednorazowo kwoty 10.000 zł. Pominął przepisy art. 121 § 4 i art. 121 § 5 ustawy, które stanowią lex specialis do art. 121 § 2. Taka podstawa prawna powinna być zastosowana przez organy w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego.

Wysokość grzywny została znacznie zawyżona, jeśli wziąć pod uwagę charakter naruszonych przez skarżącego obowiązków. Zwłoka w wykonaniu nakazu spowodowana była niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi oraz okolicznościami od niego niezależnymi.

Sąd pominął, że zastosowana grzywna nie mogła doprowadzić do realizacji obowiązku, ponieważ termin wyznaczony w postanowieniu, w dalszym ciągu jest zbyt krótki. Nałożona grzywna w celu przymuszenia stanie się karą finansową za niewykonanie obowiązku z przyczyn obiektywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uwzględnianych niezależnie od przytoczonych zarzutów kasacyjnych, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Istota sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sprowadzała się do oceny trafności zastosowanego środka egzekucyjnego, w postaci grzywny (w wysokości 10.000 zł) wymierzonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., w skrócie u.p.e.a.), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu do zgodności z projektem budowlanym.

Przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

W myśl § 4 tego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Stosownie do § 5 art. 121 u.p.e.a., wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła sytuacja określona w § 5 art. 121 u.p.e.a., a zatem wysokość grzywny w celu przymuszenia wynikała z art. 121 § 2 u.p.e.a.

Przepis art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej posługuje się bowiem określeniem "przymusowa rozbiórka". Przez pojęcie to należy rozumieć każdy nakaz rozbiórki, bez względu na podstawę prawną jego nałożenia. W ustawie Prawo budowlane wskazano przypadki, kiedy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę. Takie orzeczenie może być wydane na podstawie art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50a, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 51 ust. 5, art. 67 ust. 1 powołanej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1981/12).

Jednak w przedmiotowej sprawie skarżący zobowiązany został na podstawie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z projektem budowlanym, a nie do rozbiórki. Wprawdzie cześć tych robót polegać będzie na rozbiórce, to jednak przepis art. 51 ust. 5 ww. ustawy, stanowi o możliwości nakazania rozbiórki bądź (alternatywnie) doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Dlatego należy stwierdzić, iż w sensie prawnym są to odmienne rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna musi być na tyle wysoka, aby nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2320/15 - LEX nr 2315173).

Na wysokość grzywny nie może mieć wpływu przyczyna niewykonania obowiązku przez skarżącego. W tym kontekście chybione były zarzuty braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i niedostateczne ustalenia w tym zakresie.

Nie podlegała również badaniu w toku postępowania egzekucyjnego możliwość wykonania nałożonych obowiązków. W postępowaniu egzekucyjnym ani organy, ani sądy administracyjne nie są władne oceniać prawidłowości wykonywanej decyzji. Dopóki wykonalność ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostanie wstrzymana, albo też decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, organy egzekucyjne mają prawo i obowiązek prowadzić egzekucję określonych w decyzji obowiązków.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. nie był uzasadniony. Wbrew wywodom skarżącego, określenie wysokości grzywny przez organ nie było dowolne, w szczególności organ nie był zobligowany do uwzględniania przy ocenie wysokości nałożonej grzywny sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, a także motywów niewykonania nałożonego obowiązku. Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, że czynniki te powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości grzywny.

Zatem Sąd I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy przepisy i nie naruszył obowiązującego prawa procesowego ani materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.