VII SA/Wa 900/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-04	
Data wpływu	2022-05-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Siwek /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. nr LI/1500/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu św. Katarzyny – część I I. stwierdza nieważność § 23 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki o nr ew. [...] obr. ew. [...], położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, II. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz skarżących J. K. i A. K. kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. W dniu 7 marca 2013 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę

nr LI/1500/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 3262; z 2022 r. poz. 5849; dalej: "MPZP").

2. Pismem z 12 kwietnia 2022 r. J.K. i A. K., skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie postanowień § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP, odnoszących się do nieruchomości skarżących stanowiącej działkę ewidencyjną

o nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w Warszawie, [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą o nr [...].

2.1. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w podanej części, zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1

w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) w zw.

z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 23 ust. 1, dla terenu 8MN(U), zabudowy mieszkaniowo-usługowej, jako funkcji podstawowej, przy jednoczesnym wprowadzeniu dla terenu 8MN(U) w § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP funkcji usług, jako funkcji dopuszczalnej w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne — do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy działki budowlanej, a tym samym przyjęcie w ramach terenu 8MN(U) przeznaczenia pod usługi, które jednocześnie stanowi przeznaczenie podstawowe (§ 23 ust. 1) jak i dopuszczalne (§ 23 ust 2 pkt. 3), co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością postanowień § 23 ust. 1 i § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP

i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących.

2.2. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu ewidencyjnego

nr [...], położonej w W., dzielnicy [...], przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w Warszawie,

[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Nieruchomość ta położona jest na terenie objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 8MN(U), dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono tereny niskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej (§ 23 ust 1 MPZP). W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego terenu w MPZP przewiduje się m in. następujące ustalenia: dopuszcza się realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne - do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy działki budowlanej (§ 23 ust. 2 pkt. 3).

2.3. Skarżący wskazali, że zgodnie z § 2 pkt. 6 MPZP, przeznaczenie podstawowe terenu lub podstawowa funkcja obiektu wskazuje się, że "należy przez to rozumieć, że określona funkcja zabudowy lub sposób zagospodarowania terenu zajmuje co najmniej 60% powierzchni działki budowlanej lub powierzchni ubytkowej budynku, chyba że przepisy szczególne dla tego terenu stanowią inaczej. W ocenie skarżących istnieje sprzeczność postanowień § 23 ust. 1 i § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP w zakresie w jakim,

z jednej strony w § 23 ust. 1 przewiduje przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a z drugiej strony w § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP jedynie dopuszcza się realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne - do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy działki budowlanej. Zdaniem skarżących prowadzi to do dysfunkcjonalności ustaleń i niespójności zaskarżonej uchwały. Skarżący zwrócili uwagę, że w MPZP ustalono jedynie dopuszczalność realizacji funkcji usług i ograniczając warunki zabudowy

i zagospodarowania dla tej funkcji poniżej wskaźników jakie MPZP przewiduje w § 2 pkt 6 dla funkcji podstawowej danego terenu. W skardze podano, że w kontekście przyjętych w MPZP definicji przeznaczenia podstawowego terenu lub podstawowej funkcji obiektu oraz definicji przeznaczenia dopuszczalnego, przyjmowanie w ramach danej jednostki terenowej przeznaczenia pod usługi, które jednocześnie stanowi przeznaczenie podstawowe (§ 23 ust. 1) jak i dopuszczalne (§ 23 ust. 2 pkt. 3) stanowi naruszenie zasad ustalania miejscowego planu wyrażonych w art. 1 u.p.z.p. Skarżący odwołali się w tym zakresie do uzasadnienia wyroku NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2513/19.

2.4. Skarżący podnieśli dodatkowo, że ustanowione w § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP ograniczenie przewidujące dopuszcza się realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy na działce budowlanej, pozostaje całkowicie dysfunkcyjne

i bezcelowe z uwagi na fakt, iż rysunek planu miejscowego, przewiduje dodatkowo nieprzekraczalną linią zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, w związku z sąsiadującym terenem 2ZC. Skoro dla części terenu oznaczonego symbolem 8MN(U) rysunek planu miejscowego wprowadził już istotne ograniczenie w zabudowie w związku

z sąsiadującym terenem 2ZC, zakazując realizacji zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, to zupełnie nieuzasadnione i nielogiczne pozostaje dodatkowe ograniczenie określone w ww. postanowieniach Planu Miejscowego dopuszczające dla tych terenów realizacje funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Powyższa wadliwość

w zakresie formułowania postanowień Planu Miejscowego dla terenu 8MN(U) potwierdzają ustalenia przyjęte dla terenu 9MN o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 24 ust. 1), z określeniem dopuszczalnej funkcji usług (§ 24 ust. 2 pkt 5). Podobne postanowienia w zakresie dopuszczalnej funkcji usług przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jako funkcji podstawowej przewidują również postanowienia MPZP dot. terenu 11MN, 12MN, czy 13MN.

W przywołanym dla porównania postanowieniach MPZP przyjętych dla trenu 9MN

w sposób jednoznaczny określa się funkcję podstawową i funkcję dopuszczalną

w przeciwieństwie do ustaleń przyjętych dla terenu 8MN(U), wprowadzających poważne wątpliwości interpretacyjne. Autor skargi stwierdził, że niedopuszczalne są takie zapisy w treści uchwały, które są ze sobą sprzeczne i wykluczające się wzajemnie. Występowanie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Biorąc pod uwagę, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia winny być czytelne oraz jednoznaczne. Analizowane postanowienia Planu Miejscowego, jako stanowiące integralną całość nie mogą zawierać ustaleń niejednoznacznych, które budzą trudności interpretacyjne na etapie jego realizacji. Przywołane zapisy MPZP nie są jasne dla jego adresatów i rodzą wewnętrzną dysfunkcjonalność, co pozostaje w opozycji do zasad techniki stanowienia prawa, bowiem zgodnie z § 6 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

2.5. Skarżący dodali, że ustanowione w § 23 ust. 2 pkt. 3 ograniczenie przewidujące dopuszczenie realizacji funkcji usług w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy na działce budowlanej, w kontekście ustaleń rysunku planu miejscowego, który na terenie 8MN(U), poza nieprzekraczalną linią zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, w związku z sąsiadującym terenem 2ZC, przewiduje dodatkowo nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od granicy terenu oznaczonego symbolem 2ZC, pozostaje całkowicie dysfunkcjonalne. Powyższe dodatkowe ograniczenie w tej części Planu Miejscowego stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Skarżących, skoro na przedmiotowym terenie i tak możliwa jest wyłącznie realizacja funkcji usługowej w zakresie ograniczonym już postanowieniami rysunku Planu Miejscowego.

2.6. W ocenie skarżących, MPZP w zaskarżonej części narusza również postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (dalej: ",Studium), w którym na stronie 104-105 w części II Kierunki zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy wskazuje się wyraźnie na to, że tereny oznaczone symbolem M to tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym: M1 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, M2 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, M3 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych na których: 1) ustala się dla terenów M1, M2 i M3 priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII; 2) dopuszcza się lokalizowanie: na terenach M1 i M2

– funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie; natomiast na terenach M3 – funkcji usługowej nieuciążliwej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 20% powierzchni zabudowy na terenie. Zdaniem skarżących, zalecenie (a nie wymóg) by udział funkcji usługowej wynosił do 40% dotyczy całego terenu objętego funkcją M2 (a także M1). Współczynnik ten w żadnym razie me jest tożsamy z "powierzchnią zabudowy działki budowlanej", o której mowa w § 23 ust 2 pkt. 3 MPZP. Dlatego też – w ocenie skarżących – ustalenia § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP dopuszczają jedynie realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej pozostają

w sprzeczności ze Studium. Skarżący podkreślili, że rzut poziomy osobnego budynku usługowego nie może być większy niż 50% całkowitej powierzchni zabudowy na działce. To zaś oznacza, że zgodnie z kwestionowanym zapisem MPZP działka budowlana musi być zabudowana w co najmniej 50% budynkiem o innej funkcji niż usługowa (w warunkach niniejszej sprawy – zabudową mieszkaniową), co w związku

z nieprzekraczalną linią zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, z uwagi na sąsiadujący teren 2ZC, pozostaje niemożliwe do zrealizowania. W ich ocenie, nie ma żadnego powodu by MPZP wprowadzał ograniczenie do jedynie 50% powierzchni zabudowy na działce budowlanej w zakresie realizacji funkcji usługowej (tego Studium nie nakazuje.). Taki zapis zmusza właściciela działki by pozostałe 50% powierzchni zabudowy (a nie powierzchni działki) zabudował funkcją mieszkaniową, czego i tak w związku

z sąsiedztwem terenu 2ZC nie można wykonać. Co więcej, ustalenia Studium

w zakresie usług podstawowych ustanawia priorytet lokalizowania funkcji usługowej na terenach M2. Dlatego też w ocenie skarżących, ustalenia § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP pozostają również w tym zakresie w sprzeczności ze Studium.

3. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie.

3.1. Rada podniosła, że zapisy planu miejscowego dopuszczają 30% powierzchni całkowitej budynku zgodnie z definicją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zawartej w Prawie budowlanym, która mówi, że poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza sit wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30%powierzchni całkowitej budynku. W przypadku zabudowy usługowej wolnostojącej "w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy działki budowlanej" jej udział został ograniczony celowo w związku z zabudową jaka występuje na tym terenie. Przedmiotowy obszar charakteryzuje się dużym udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ewentualna nowa zabudowa usługowa nie powinna nadmiernie ingerować w kameralny charakter tego miejsca.

3.2. W ocenie organu, dodatkowo ograniczenia zabudowy usługowej wynikały także ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy. W tym dokumencie planistycznym, stanowiącym wytyczną do planów miejscowych działka skarżących znajduje się w terenie M2.12, tj. w terenie

"o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", dla której ustala się priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej, a usługi zostały jedynie dopuszczone

"z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował są do 40% powierzchni zabudowy na terenie". W związku z tym organ bardzo wnikliwie przeanalizował stan istniejący

i uwarunkowania omawianego obszaru pod kątem możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej i prawidłowo określił proporcje związane z przeznaczeniem terenu, tak by zbilansować się ze zgodnością ze Studium. Dodatkowo należy nadmienić, że teren zgodnie z ustaleniami Studium znajduje się także w Systemie Przyrodniczym Warszawy (SPW), w graniach obszarów wyróżnionych w SPW jako korytarz wymiany powietrza, w którym narzucono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60%. W związku z powyższym ograniczenia w zabudowie wynikały także z uwarunkowań przyrodniczych, które pełnią ważne funkcje w systemie przyrodniczym całego miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

3. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

4. W pierwszej kolejności należało podać, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

4.1. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan miejscowy), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

4.2. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają

w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Jak wynika ze skargi i załączonych do niej dokumentów, skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały oraz wskazali, że przepisy MPZP ograniczają przysługujące im prawo zabudowy należącej do nich nieruchomości. Skarżący wykazali zatem, że ich interes prawny został naruszony uchwałą w zaskarżonym zakresie.

4.3. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz m.in. przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z przepisu tego wynika m.in., że w procedurze sądowej kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed wejściem w życie ww. ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu poprzedzającym jej wejście w życie. Oznacza to

w szczególności, że w warunkiem zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego jest uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wniesiona przez nich skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznanie, albowiem skarżący poprzedzili wniesienie skargi uprzednim wezwaniem Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa.

5. Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w części objętej skargą, tj.

w zakresie § 23 ust. 2 pkt. 3 MPZP odnoszącym się do nieruchomości skarżących stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, Sąd miał na uwadze, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

5.1. W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, LEX nr 3279905.). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA

z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3593/18, LEX nr 3080492). Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, podkreślić należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5.2. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów jego stanowienia, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3184/17, LEX nr 2778517). W tym zakresie podnosi się, że istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15, LEX nr 2206931). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady

i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12, LEX nr 1410763).

6. Uwzględniając powyższe, należało w ocenie Sądu odwołać się do oceny prawnej przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2513/19 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6.1. Zgodnie bowiem z zaskarżonym § 23 ust. 2 pkt 3 MPZP, "Warunki zabudowy

i zagospodarowania dla terenu 8MN(U): (...) dopuszcza się realizację funkcji usług

w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy działki budowlanej".

6.2. Tymczasem przywołanym wyżej wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2513/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 22 ust. 2 pkt 3 oraz

§ 22 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tymi przepisami, które w następstwie ww. wyroku utraciły moc obowiązującą:

– § 22 ust. 2 pkt 3: "Warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN(U): (...) dopuszcza się realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych

w budynki mieszkalne - do 30% powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50% powierzchni zabudowy na działce budowlanej"

– § 22 ust. 2 pkt 10: "Warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN(U): (...) ustala się kubaturę pojedynczego budynku do 1200 m2".

6.3. Należy zatem stwierdzić, że zarówno derogowany już § 22 ust. 2 pkt 3 MPZP, jak

i kontrolowany obecnie § 23 ust. 2 pkt 3 MPZP, posiadają zbliżoną treść, różniąc się jedynie terytorialnym zakresem ich stosowania. Aktualnie Sąd kontroluje przepis o takim samym brzmieniu, lecz regulujący warunki zabudowy i zagospodarowania dla innego terenu w granicach tego samego planu miejscowego, choć również przeznaczonego na tereny niskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Kontrola dokonana NSA dotyczyła bowiem terenu oznaczonego jako 7(MN)U, zaś kontrola przeprowadzana aktualnie przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dotyczy terenu 8(MN)U.

6.4. W związku z powyższym, Sąd w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone

w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2513/19 i przyjmuje je za własne, odnosząc je do § 23 ust. 2 pkt 3 MPZP. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należało zatem stwierdzić, że usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie tych przepisów

i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia § 23 ust. 2 pkt 3 MPZP przewidujące funkcję usług, jako funkcję dopuszczalną w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub

w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej. W żadnym razie, z ustaleń studium nie wynika automatyzm

i nakaz przyjęcia funkcji mieszanej i ograniczenia zabudowy usługowej. Studium przewiduje jedynie, że dla terenu oznaczonego w Studium symbolem M2.12 dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. To zalecenie dotyczy jednak całego terenu objętego funkcją M2.12 i nie jest on tożsamy z "powierzchnią zabudowy na działce budowlanej", o której mowa w § 23 ust. 2 pkt 3 MPZP. Studium nie może być w tej sytuacji wyłącznym uzasadnieniem dla ograniczenia możliwości korzystania

z nieruchomości skarżących. Nieruchomość skarżącego ma szczególny kontekst planistyczny z uwagi na bliskość cmentarza.

6.5. Zdaniem Sądu, wprowadzone w tym przepisie planu miejscowego restrykcje co do zabudowy usługowej idą zbyt daleko i w sposób nieproporcjonalny (nieadekwatny) ograniczają prawo własności, wykluczając zabudowę na części nieruchomości. Skoro bowiem plan miejscowy w odniesieniu do terenu 8MN(U) wprowadził już i tak istotne ograniczenie w zabudowie w związku z sąsiadującym terenem cmentarza, to zupełnie nieuzasadnione pozostaje dodatkowe ograniczenie dopuszczające dla tych terenów realizacje funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Z zapisu tego wynika, że działka budowlana musi być zabudowana w co najmniej 50% budynkiem

o innej funkcji niż usługowa (w warunkach niniejszej sprawy – zabudową mieszkaniową), co w związku z nieprzekraczalną linią zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych

z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego,

z uwagi na sąsiadujący teren 2ZC, pozostaje niemożliwe do zrealizowania. W związku

z tym § 23 ust. 2 pkt 3 narusza powołane w zarzucie skargi zasady sporządzania planu miejscowego i konieczne jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

7. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 23 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki o nr ew. [...] obr. ew. [...], położonej

w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 101 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Biorąc to wszystko pod uwagę, orzeczono, jak w sentencji.