Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 127§3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku T. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...] stwierdzającym, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. znak [...], uchylającego postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. znak [...], nakładające na T. D. grzywnę w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego mostu na potoku bez nazwy – prawym dopływie potoku [...] na działkach [...],[...] w [...] i działce [...] w [...] – i umarzające postępowanie egzekucyjne w pierwszej instancji, utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013r. zostało wydane po uwzględnieniu ocen i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2315/12.

W wyroku Sąd wskazał, że pomimo stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 138§1 Kpa, to organ nie odniósł się do przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156§1 pkt 2 Kpa, a "mianowicie oczywistości naruszenia, charakteru przepisu, który został naruszony, a także racji ekonomicznych lub skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja kontrolowana".

Ponownie rozpoznając sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ww. ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

W niniejszej sprawie T. D. pismem z dnia 26 lipca 2010 r. zgłosił zamiar, na podstawie art. 29 ust. l pkt 12 ustawy Prawo budowlane, wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie mostu ramowego na działce nr [...] w [...]. Powyższe zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu 6 sierpnia 2010r. o działkę nr [...] w [...] i [...] w [...], a także o informacją, że inwestycja ma charakter tymczasowy na okres 120 dni. Z akt sprawy wynika, że w ustawowym terminie Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu do ww. zgłoszenia. Termin rozpoczęcia robót budowlanych inwestor określił na dzień 26 sierpnia 2010 r. Objęty zgłoszeniem tymczasowy most ramowy winien zostać zatem rozebrany najpóźniej przed upływem 120 dnia liczonego od dnia 26 sierpnia 2010 r., tj. 20 grudnia 2010 r.

Starosta [...] działając na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pismem z dnia 14 marca 2011 r., wezwał T. D. do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego mostu. W piśmie tym wskazał, iż w wypadku nie wykonania powyższego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2011r. wystawił tytuł wykonawczy.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbiórka obiektu tymczasowego wskazanego w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym terminem rozbiórki (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623).

W świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma wątpliwości co do przypadków kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze egzekucji administracyjnej. Sytuacja, jaka ma miejsce w sprawie – użytkowanie obiektu budowlanego po terminie wskazanym w zgłoszeniu – nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu tymczasowego. Żaden przepis prawa nie daje organom nadzoru budowlanego prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego ze zgłoszenia, w którym zgodnie z aert 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego określono termin rozbiórki obiektu tymczasowego. W takiej sytuacji podstawę wystawienia tytułu wykonawczego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowi powołany wyżej przepis Prawa budowlanego.

Oznacza to, że w przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 §1 pkt 10 w związku z art. 3 §1 tej ustawy.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przywołał organ wskazując na wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r. II OW 13/13 oraz postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OW 73/10, postanowienie z dnia 26 lutego 2010 r" sygn. akt II OW 84/09, postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OW 76/07.

Dalej organ wskazał, że tymczasowy obiekt budowlany użytkowany i nierozebrany po upływie terminu przyjętego w zgłoszeniu nie jest samowolą budowlaną i nie może mieć do niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Podstawę wystawienia tytułu wykonawczego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowić będzie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Tym samym Starosta [...] prawidłowo wskazał w tytule wykonawczym, jako podstawę prawną egzekucji administracyjnej art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek rozbiórki był wymagalny.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniem z dnia [...] czerwca 2011r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138§1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia T. D. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. którym nałożono na skarżącego grzywnę w wysokości 2000 zł celem przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego – mostu na potoku bez nazwy – dopływie potoku [...] na działkach nr [...],[...] w [...] i dz. Nr [...] w [...] – uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie egzekucyjne pierwszej instancji.

Postanowienie to w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 59§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bowiem nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia postępowania przewidziana we wskazanym przepisie, a w szczególności przesłanka określona w art. 59§1 pkt 2 cytowanej ustawy przewidująca umorzenie postępowania jeżeli obowiązek nie jest wymagalny.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności i podkreślił, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie jest także dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa, a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony – które miałyby być dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym nieusprawiedliwiona. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie organu w niniejszej sprawie wystąpiły skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanego postanowienia uniemożliwiłoby przeprowadzenie przez uprawniony organ, tj. Starostę [...] postępowania mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku przewidzianego przepisami prawa

Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że naruszenie przez Wojewodę [...] art. 138§1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 59§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest oczywiste w związku z czym brak było podstaw do uchylenia bądź zmiany własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł T. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 16, 77§1 i art. 107§3 Kpa.

Wskazał, że organ z naruszeniem przepisów postępowania nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie rozważył sytuacji skarżącego i jego żony, którzy pozostali bez dojazdu do własnego domu, gdyż na skutek powodzi w 2012r. nastąpiło zerwanie mostu na potoku. Działka siedliskowa skarżącego położona jest między górami a potokiem i jest to jedyna droga umożliwiająca dojazd do drogi publicznej. W odbudowaniu mostu pomagały władze publiczne – Wójt Gminy [...] i Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Jest oczywiste, że w razie rozbiórki most będzie musiał być odbudowany w tym samym miejscu.

Skarżący podkreślił, że most odbudował na podstawie skutecznego zgłoszenia. Wraz z wnioskiem przedłożył także operat wodno-prawny zatwierdzony przez Starostę [...].

Podkreślił, że organ oceniając skutki kontrolowanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011r. wskazał jedynie na skutek w postaci braku możliwości wyegzekwowania przez Starostę [...] obowiązku rozbiórki mostu. Tymczasem daleko istotniejsze są skutki jakie poniesie skarżący i jego rodzina, gdyż brak mostu pozbawi go jedynego dostępu do drogi gminnej, co ogranicza konstytucyjne prawa jednostki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013r. stwierdzające nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., którym uchylono postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. nakładające na T. D. grzywnę w wysokości 2000zł celem przymuszenia zobowiązanego do wykonania rozbiórki tymczasowego mostu na potoku bez nazwy stanowiącym dopływ potoku [...] i umarzającego postępowania egzekucyjne w pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2315/12, którym Sąd uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. stwierdzające nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r.

Wskazać w związku z tym należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się "wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska; Wydawnictwa Prawnicze 2005r.)

Ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 29 lipca 1999r., IS SA 1177/97, Lex nr 47301). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (postanowienia) do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. Stanowisko takie jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie NSA (por. m.in. postanowienie NSA z 16 lutego 1998r. IV SA 975/97 Lex nr 43847, wyrok NSA z 22 marca 1999r. IV SA 527/97 Lex nr 47275, postanowienie NSA z 25 maja 2001r. V SA 355/01 Lex nr 57181).

W powołanym wyroku z dnia 28 lutego 2013r. Sąd wskazał, iż "w sprawie zachodziła jednak wątpliwość, czy w tym konkretnym przypadku obowiązek niepieniężny rozbiórki był w ogóle wymagalny i Wojewoda [...] temu dał wyraz w postępowaniu kontrolowanym w trybie nadzoru", a nadto stwierdził, że "w postępowaniu nadzwyczajnym organ stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa było umorzenie postępowania egzekucyjnego, mimo, że nie zaszła żadna z przesłanek umorzenia określona w art. 59 § 1 EgAdmU, jak również nie zaszła przesłanka określona w art. 105 § 1 k.p.a.

Stwierdzenia tego organ nie odniósł jednak do wskazanych uprzednio przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie oczywistości naruszenia, charakteru przepisu, który został naruszony, a także racji ekonomicznych lub skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje decyzja kontrolowana.

W szczególności w ocenie sądu organ nie wykazał oczywistości naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 § 1 EgAdmU.

W tym stanie rzeczy wykazanie przez organ w zaskarżonej decyzji oczywistości naruszenia prawa budzi wątpliwości".

Powyższe wskazania zawarte w wyroku z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2315/12 w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie zostały wykonane.

O ile zgodzić się można z organem, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36), to organ nie wykazał oczywistości naruszenia prawa.

W tym kontekście podstawową kwestią było wykazanie przez organ nadzoru czy obowiązek niepieniężny rozbiórki był w ogóle wymagalny.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbiórka obiektu tymczasowego wskazanego w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminem rozbiórki (art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane).

Nie ulega więc wątpliwości, zdaniem organu, że obowiązek rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa w związku z czym nie ma konieczności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Stanowisko to, jak wskazał organ, jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Konsekwencją powyższej oceny było przyjęcie, że obowiązek rozbiórki był wymagalny, a zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W związku powyższym przypomnieć należy, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002r. I SA 1506.00, Lex nr 81968).

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W wyroku z dnia 12 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 760/13 uznał, powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowo-administracyjne, że "tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, jednak nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2000r., SA/Sz 2010/98, Lex nr 657694, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008r., II SA/Po 121/08, Lex nr 510201, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2011r., II SA/Gd 215/11, Lex nr 992903; Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2007, s. 87)".

Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014r. II OSK 1731/13, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 15 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Gd 542/07, w którym wprost stwierdził, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. nie określa jednoznacznie obowiązku rozbiórki obiektu tymczasowego wybudowanego na podstawie zgłoszenia, a tym samym obowiązek taki nie powstaje z mocy prawa. Obowiązek rozbiórki obiektów tymczasowych – wynikający z przepisów prawa przewidywała ustawa dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, która w art. 38 ust. 2 dopuszczała możliwość prowadzenia egzekucji bez przeprowadzenia uprzedniego postępowania o wydanie decyzji rozbiórkowej w przypadku obiektów tymczasowych.

W tych okolicznościach organ powinien ocenić czy zarzut rażącego naruszenia prawa wynika z przesłanek nie budzących wątpliwości.

Sąd jednocześnie dostrzega, że w orzecznictwie, szczególnie ostatnich lat, dominuje stanowisko, które prezentuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie oznacza to jednak, że przywołany przepis nie wymagał interpretacji.

Niezależnie od powyższego organ nie rozważył także wszystkich skutków jakie wywołała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., odnosząc się wyłącznie do skutku w postaci braku możliwości prowadzenia egzekucji obowiązku niepieniężnego.

Tymczasem skutki te powinny być rozważone także w odniesieniu do zobowiązanego T. D. bowiem decyzja Wojewody [...] wywołała także skutki w sferze jego praw i obowiązków.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.