Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2024r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. J. P. II w B. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Syg. akt II SA/Bd 95/25

UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2024r. Rada Gminy, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.- dalej "u.s.g.") oraz art. 29 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust.1 i 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.- dalej "u.p.o."), podjęła [...] w sprawie zamiaru likwidacji S. im. J. P. [...] w B. o następującej treści:

"§ 1. Podejmuje się zamiar likwidacji z końcem roku szkolonego, tj. z dniem [...] sierpnia 2025r. S. im. J. P. [...] w B. z siedzibą w B. [...].

§ 2. Zapewnia się możliwość realizowania obowiązku szkolnego przez uczniów uczęszczających do S. im. [...] w B. w S. im. P. F. L. w G. oraz bezpłatny dowóz do szkół podstawowych na terenie gminy G..

§ 3. Zobowiązuje się i upoważnia W. G. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, a w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, imiennie każdego z rodziców uczniów tej szkoły i Kujawsko-Pomorskiego K. w celu uzyskania opinii w sprawie likwidacji szkoły.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Pismem z [...] stycznia 2025 r. J. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ww. uchwałę Rady Gminy wnosząc m.in. o: stwierdzenie jej nieważności w całości oraz wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały.

W skardze zarzucono naruszenie art. 25 a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nauczyciele S. im. J. P. [...] w B. brali udział nad zaskarżoną uchwałą.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że J. S. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem jest mieszkanka Gminy i matka dzieci uczęszczających do ww. Szkoły Podstawowej, a likwidacja szkoły może negatywnie wpłynąć na całą społeczność lokalna w B. i okolicy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta [...], wniosła o odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego skargę, ewentualnie oddalenie skargi wobec jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej,

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W niniejszej sprawie Skarżąca upatruje swej legitymacji do zaskarżenia uchwały w fakcie bycia rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły, której dotyczy uchwała oraz w okoliczności zamieszkiwania na terenie gminy G..

W tej sytuacji oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie można poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie ww. art. 89 ust 1 i 3 u.p.o.

Zgodnie z tym przepisem szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust.1).

Stosownie zaś do ust. 3 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Z powyższych przepisów wynika, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, składającym się z dwóch etapów. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a drugim - podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. Niewątpliwie ta pierwsza uchwała (tj. w sprawie zamiaru likwidacji szkoły/placówki) stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności mających ostatecznie na celu likwidację szkoły lub placówki. Jednakże jej przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru podjęcia w przyszłości działań, które to dopiero będą miały charakter zewnętrzny. Choć wskazuje, która konkretnie szkoła może ulec likwidacji, tym niemniej wyłącznie otwiera drogę do jej likwidacji nie przesądzając ostatecznie w żaden sposób tej kwestii.

Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Informuje bowiem wyłącznie, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o likwidacji szkoły, przy czym kwestię tą rozstrzyga w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty. Uchwała nie jest zatem skierowana do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływa na ich sytuację prawną. Nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Sama uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie wywołuje w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji szkoły.

W konsekwencji uznać należy, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły z uwagi na jej jedynie intencyjny i inicjalny charakter, nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a w szczególności interesów prawnych rodziców uczniów, ani samych uczniów tej szkoły (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 262/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 230/19, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stąd powołana przez Skarżącą okoliczność bycia rodzicem uczniów tej szkoły nie może przesądzać o posiadaniu legitymacji skargowej.

Również podniesiona okoliczność zaangażowania się przez Skarżącą w sprawy lokalne oraz fakt zamieszkiwania na terenie gminy G. nie świadczy o istnieniu indywidualnego interesu prawnego, wskazuje co najwyżej na występowanie w obronie interesu ogólnego, który nie może uzasadniać zaskarżenia uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły.

Podsumowując stwierdzić należy, że Skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z kolei brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez stronę skarżącą naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem postanowień uchwały i odniesienia się do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.

Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnić trzeba, że wywołuje on skutek i podlega rozpoznaniu dopiero wówczas, gdy skarga jest skutecznie wniesiona, tj. nie podlega odrzuceniu z przyczyn podanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zatem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do rozpoznania zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.