Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 (słownie: pięćset) zł. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak

Zgodnie z art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Oznacza, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

W niniejszej sprawie skargę na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wniósł ten właśnie organ. W treści skargi podniesiono, iż celem zaskarżenia decyzji Kolegium jest ujednolicenie stosowania przepisów prawa, których wykładnia stosowana przez Starostwo Powiatowe oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze różni się i w konsekwencji zachodzą wątpliwości co do prawidłowości rozpatrywania wniosków o ustalanie warunków zabudowy dla planowanych inwestycji. Takie uzasadnienie skargi wskazuje, iż celem jej wniesienia jest wyjaśnienie wątpliwości co do sposobu rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy na terenie gminy P., strona skarżąca występuje więc w obronie swojej polityki planistycznej i inwestycyjnej, opartej na założeniach planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 01 stycznia 1995 r., a zmienionego stosownymi uchwałami w 1998 r. Powyższe wyjaśnienie jest konieczne, bowiem skarga wniesiona została przez pełnomocnika, który zgodnie z pełnomocnictwem z dnia 30 kwietnia 2008 r. działa w przedmiotowej sprawie z umocowania Burmistrza Miasta P. do "wniesienia skargi i reprezentowania Miasta P.", co nakazuje uznać, iż mamy do czynienia ze skargą wniesioną przez organ gminy – Burmistrza Miasta P., w imieniu tej jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowa skarga została zarejestrowana, zgodnie z treścią skargi, jako wniesiona przez Burmistrza Miasta P., podczas gdy jako stronę skarżącą prawidłowo należało oznaczyć Miasto P., co Sąd stosownym zarządzeniem uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 (niepublikowany), wskazał, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy o postępowaniu administracyjnym przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, niezależnie od tego czy nastąpiło z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Stanowisko powyższe Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela.

W niniejszej sprawie dotyczącej zagospodarowania przestrzennego gmina działała niewątpliwie w ramach "imperium", realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Jednakże dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. wyrok NSA z 16.01.2007 r. sygn. akt I OSK 389/06 Lex nr 290703).

Zważyć należy, iż wyłączna kompetencja do wydawania decyzji w należących do samorządu własnych lub zleconych sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej przysługuje w myśl art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz.1591 z późn. zm.) wójtowi, a w miastach burmistrzowi lub prezydentowi (art. 26). Organy te, na mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) upoważnione zostały do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w sprawach tych wskazane organy działają jako organy administracji publicznej, a więc jako właściwe do orzekania w sprawie indywidualnej, co wyłącza je z kręgu podmiotów upoważnionych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktu czy czynności wydanych w toku instancyjnym przez organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. wyrok NSA z 16.01.2007 r. sygn. akt I OSK 389/06 Lex nr 290703).

Jednocześnie przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznają tym organom prawa do wniesienia skargi w rozumieniu ww. art. 50 §2 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym do wniesienia skargi na decyzję podjętą przez organ II instancji w związku z zaskarżeniem w toku instancji rozstrzygnięcia wydanego w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle powyższego przyjąć należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mają bowiem uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LEXisNexis Warszawa 2005, str. 212).

W świetle przedstawionych rozważań posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego interesu prawnego w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia, który w skardze nie został i w istocie nie mógł być wykazany, jest bez znaczenia. W przypadku gminy, działającej jak organ zobowiązany przez ustawodawcę do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, interes ten nie decyduje o dopuszczalności przedmiotowej skargi. Jak wyżej wskazano istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być wykorzystywane zamiennie.

Z tych względów skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i §3 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł zgodnie z art. 232 §1 pkt 1a) tej ustawy.

/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak