Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1665/12 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 marca 2012 r. nr 2326/2012 w przedmiocie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz H. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga – Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 marca 2012 r., nr 2326/2012, w przedmiocie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży.

Powyższe orzeczenie zostało następująco uzasadnione:

Zaskarżoną uchwałą zmieniono uchwałę nr 374/97 Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Gminy Warszawa Centrum z dnia 28 maja 1997 r. w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, poprzez wykreślenie z wykazu nr [...] lokalu oznaczonego nr [...] przy ul. [...]. Lokal ten jest wynajmowany przez H. W. na podstawie umowy z dnia 1 lutego 1995 r. Najemczyni pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiła o wykup tego lokalu. Jak wynika z uzasadnienia powyższej uchwały, podejmując ją organ zważył, iż uchwała zmieniana podjęta została w innych realiach i w innej sytuacji oraz kierując się inną polityką mieszkaniową. Dalej wskazał, iż możliwość sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym winna być poprzedzona analizą racjonalnego gospodarowania zasobem lokalowym, zwłaszcza pod kątem skutków utraty własności danego mieszkania przez gminę. W tym zakresie powołał się organ m.in. na wytyczne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 października 2010 r. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa H. W. zaskarżyła tę uchwałę do sądu administracyjnego. Podniosła w niej zarzuty naruszenia § 7 ust. 1 i 2 uchwały nr XLII/999/2204 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkaniowych w domach wielolokalowych, art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie Kodeksu cywilnego, art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 w związku z art. 87 § 2 Konstytucji RP, na podstawie których domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dowodziła bowiem jej sprzeczności z prawem.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, wykazując, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery działań samorządu terytorialnego należącej do tzw. dominium, a więc działań o charakterze cywilnoprawnym, niemieszczących się w materii publicznoprawnej podlegającej kontroli legalności w tym trybie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały i orzekając o jej wykonalności oraz o kosztach postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim uznał swoją kognicję. Wyraził bowiem pogląd, wedle którego uchwały w przedmiocie wykreślenia lokalu mieszkalnego z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży należą do kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Gospodarowanie mieniem publicznym jest bowiem wykonywaniem administracji publicznej, bo w szerokim zakresie jest elementem administrowania mieniem komunalnym, stąd sprawa ma charakter administracyjny. W tym aspekcie powołał się na przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jak również orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji czego zaskarżenie tego rodzaju uchwały jest możliwe na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro skarżąca jest najemcą lokalu usuniętego z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, to w ocenie Sądu I instancji, ma legitymację do zaskarżenia takiej uchwały. Następnie zważył, iż w sprawie nie została wyjaśniona istotna okoliczność, a mianowicie czy skarżąca otrzymała zawiadomienie o przeznaczeniu spornego lokalu do sprzedaży i o przysługującym jej pierwszeństwie w jego nabyciu. W aktach administracyjnych zalega co prawda pismo w tej materii, ale nie jest ono podpisane, zatem stanowi projekt, przy czym z akt tych nie wynika aby został on wysłany do skarżącej. Nie wiadomo zatem również, czy skarżąca złożyła w terminie oświadczenie o wyrażeniu zgody na zakup mieszkania. Jest to o tyle ważne, że art. 23 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przewidywał taki obowiązek, a zawiadomienie mogło być traktowane jako oferta zawarcia umowy sprzedaży. Nadto Sąd meriti wskazał, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, wedle którego uchwała w sprawie przeznaczenia lokali do sprzedaży może być zmieniona tylko do czasu zaakceptowania przez najemcę przedstawionej mu oferty. W konsekwencji czego uznał, iż zaskarżona uchwała narusza § 7 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r., nr XLII/999/2004 w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 309, poz. 9574 ze zm.). Podzielił także stanowisko skarżącej co do wadliwości argumentacji, jaka legła u podstaw kontrolowanej uchwały, nie dostrzegając w niej dostatecznego uzasadnienia dla zmiany uchwały w sprawie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży. Co mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na mocy art. 147 § 1, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. przez:

1. przyjęcie, że sprawa należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 pkt 6 P.p.s.a., czyli jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zatem podlega kognicji sądów administracyjnych,

2. obrazę art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi, mimo iż sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania,

3. obrazę przepisów art. 24 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że sprawa dotyczy imperialnej sfery działania gminy,

4. błędne uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Na tej podstawie domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zakwestionował pogląd Sądu I instancji o administracyjnoprawnym charakterze zaskarżonej uchwały, dowodząc że przywołane przezeń przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie prowadzą do takiej konkluzji. Sprzedaż nieruchomości gminnych odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej w formie aktu notarialnego i poprzedzonej odpowiednim trybem. Nie ma tu miejsca na jednostronne czynności władcze, zatem należą one do materii cywilnoprawnej, niepodlegającej kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W poprzednim stanie prawnym obrót tymi nieruchomościami odbywał się w ten sam sposób, lecz poprzedzała go decyzja administracyjna. Obecnie obowiązkiem organu jest sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W przypadku zamiaru sprzedaży lokalu mieszkalnego obowiązek ten obejmuje także powiadomienie o tym najemcy lokalu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd meriti błędnie zinterpretował wskazane przepisy, jak też wadliwie ocenił przywołane przezeń orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powtórnie zacytował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Argumentację tę uzupełnił w dalszym piśmie procesowym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Trzeba też dodać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i to zarówno pod względem podmiotowym (wymóg sporządzenia przez fachowego pełnomocnika – art. 175 P.p.s.a.), jak i przedmiotowym (wymóg jej elementów właściwych dla pism procesowych i szczególnych zastrzeżonych tylko dla tego środka – art. 176 P.p.s.a.). Omówionym warunkom rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna w pełni nie sprostała. Przede wszystkim układ jej części wstępnej jest taki, że jako naruszony literalnie wskazany został jeden przepis, a mianowicie art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż ujawnione następnie przepisy, mimo iż objęte zostały częściowo swoistymi zarzutami, umieszczono w punktach mających dowodzić sposobu naruszenia wspomnianego przepisu. Trzeba też zwrócić uwagę, że po pierwsze przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. składa się z kilku punktów, z których żaden nie został w tym miejscu wskazany, po wtóre motywacja tego uchybienia została połączona z ekspozycją naruszenia innych przepisów, w tym zarówno procesowych, jak i materialnych. Wszak nie zadano sobie trudu wskazania, która z podstaw kasacyjnych stanowi tu podstawę kasacyjną, bo przywołano przepis art. 174 P.p.s.a. w obu jego punktach. Wreszcie nie podano, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów postępowania, ani w jakich formach doszło do naruszeń wytkniętych przepisów. Co więcej, w punkcie 1. jako naruszony wskazano art. 3 pkt 6 P.p.s.a., podczas gdy składa się on z trzech paragrafów, z których tylko drugi podzielony został na punkty. Wymóg fachowości skarg kasacyjnych został ustanowiony m.in. w celu profesjonalnego ich sporządzenia wyłączającego konieczność dochodzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny intencji skarżących kasacyjnie oraz kierunków, granic i treści zaskarżenia, co wielokrotnie w judykaturze podkreślano. Tymczasem skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie tym wymogom uchybia. Te istotne wadliwości nie mogły skutkować jednak jej odrzuceniem, gdyż zasadniczy aspekt i zarzuty w niej wyeksponowane nadają się do oceny.

Z tymi zastrzeżeniami Naczelny Sąd Administracyjny rozważył podniesione w niej okoliczności. Sprowadzają się one do konkluzji o braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, co miałoby skutkować odrzuceniem skargi, bo jedyny zarzut idący w innym kierunku - zarzut naruszenia art. 101 ustawy samorządowej (zresztą bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) nie został uzasadniony, więc nie wymaga rozważań. Nota bene w wypadku uznania go za słuszny, niemożliwe byłoby odrzucenie skargi, bo skarżąca była stroną postępowania przed Sądem I instancji, nadto kwestia legitymacji jest zagadnieniem prawa materialnego uzasadniającym co najwyżej jej oddalenie. Taka ocena istoty skargi kasacyjnej wynika z tego faktu, że w obrębie każdego zarzutu taką konkluzję autor skargi kasacyjnej wyprowadza. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela trafności tej podstawy kasacyjnej i wywodów przedstawionych na jej poparcie. Zasadnie i przekonująco bowiem przyjął Sąd I instancji, że sprawa niniejsza ma charakter administracyjnoprawny (mimo pewnych wątków cywilistycznych), gdyż dotyczy publicznoprawnej działalności gmin. Na gruncie, ogólnie rzecz ujmując, zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli i dysponowania majątkiem gmin w tej materii podejmowanych jest szereg różnych działań wynikających z nałożonych prawem obowiązków, które wymagają wnikliwej analizy i ścisłej kwalifikacji, gdyż mają zróżnicowany charakter. Dlatego też odmienne stanowiska stron prezentowane w toku sprawy wymagają najpierw uporządkowania, a potem adekwatnej oceny. Generalnie na etapach poprzedzających zawieranie umów zbycia lokali, które mają wyłącznie cywilny charakter, dokonywane są czynności władcze organów gmin, mające charakter publicznoprawny, a więc podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Przeznaczenie lokalu do sprzedaży, jako działanie dotyczące mienia gminnego, które jest mieniem publicznym, mieści się w ramach gospodarowania mieniem publicznym, czyli dotyczy wykonywania administracji publicznej. Pogląd ten dominuje w judykaturze (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2466/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, i przywołane tamże orzecznictwo). Zaskarżona uchwała należy przeto do kategorii aktów ujętych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Nietrafny jest zatem odmienny pogląd skarżącego kasacyjnie oraz jego wniosek domagający się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Przywołane w motywach skargi kasacyjnej orzeczenia dotyczą innego etapu i innego zakresu działalności acz w obrębie tej samej materii, stąd nie wpływają na ocenę charakteru tej sprawy.

Brak dalszych zarzutów i ich uzasadnienia zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od oceny innych aspektów podniesionych przez Sąd meriti w zaskarżonym wyroku i strony w toku postępowania.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

1