Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 roku sprawy ze skargi ze skargi R. G. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego R. G. z dnia 17 lipca 2019 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Ł. na rzecz R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.B.

W dniu 3 lipca 2019 r. R. G. przesłał drogą elektroniczną do Prokuratury Okręgowej w Ł. wniosek z dnia 2 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pełnienia przez prokurator K. M. dyżurów zdarzeniowych, o których mowa w § 52 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w maju oraz czerwcu 2019 r. Wnioskodawca żądał także wskazania podstaw prawnych, które ewentualnie zwalniały ww. prokuratora z obowiązku pełnienia tego rodzaju dyżurów.

Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. skierowanym do R. G. Prokurator Okręgowy w Ł. wskazał, iż prokurator K. M. nie była wyznaczona w maju oraz czerwcu 2019 r. do pełnienia dyżurów zdarzeniowych poza godzinami urzędowania Prokuratury Okręgowej w Ł. Nadmieniono, iż prokurator K. M. pełniła dyżur w dniu 1 lipca 2019 r.

Następnie, w dniu 18 lipca 2019 r. R. G. przesłał drogą elektroniczną pismo z 17 lipca 2019 r., w którym zażądał wskazania przyczyn, dla których ww. prokurator nie była wyznaczana do pełnienia dyżurów zdarzeniowych w maju i czerwcu 2019 r.

W odpowiedzi, w dniu 30 lipca 2019 r. skierowano do R. G. pismo, w którym stwierdzono, iż okoliczność wymieniona we wniosku z 17 lipca 2019 r. nie dotyczy informacji publicznej i tym samym brak jest możliwości nadania wnioskowi biegu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Ł. w zakresie rozpoznania jego wniosków z dnia 2 i 17 lipca 2019 r. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane w tym piśmie informacje nie dotyczą informacji publicznej, a nadto zarzucił Prokuraturze Okręgowej w Ł. błędne niepouczenie go o uprawnieniu wniesienia środka odwoławczego. Stanowisko organu narusza w jego ocenie prawo do informacji publicznej określone w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II skarga dotycząca wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. została zarejestrowana za sygn. akt II SAB/Łd 86/19 i prawomocnym postanowieniem z dnia 9 października 2019 r. odrzucona.

Przedmiotowa skarga dotyczy wniosku z dnia 17 lipca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, iż Prokuratura Okręgowa w Ł. nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu podano, iż Prokuratura Okręgowa w Ł. w ustawowym terminie 14 dni (liczonym od daty wpływu wniosku) rozpoznawała wniosek skarżącego z dnia 2 lipca br. Sposób rozpoznania również był prawidłowy, bowiem uznając, iż zakres wnioskowanych informacji w pierwotnym wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy - przekazano dane, czyniące zadość żądaniu. Żądanie podania przez organ zobowiązany podstaw prawnych działań lub zaniechań w zakresie organizacji pracy jednostek prokuratury nie stanowi desygnatu pojęcia informacji publicznej. Skoro - zgodnie z ugruntowaną interpretacją tego pojęcia - przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność, która jest szczegółowo unormowana prawnie to wniosek o wskazanie podstaw prawnych działań lub zaniechań organów jest nieuprawniony. Bezsporne jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz poglądach doktryny, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do sfery faktów (przede wszystkim informacji ujętych w wytworzonych przez ten organ dokumentach), nie zaś do prawa, nawet jeśli odnosi się ono do funkcjonowania tychże organów. Ponadto sposób rozpoznania wniosku R. G. z dnia 17 lipca 2019 r. także był prawidłowy. Wobec uznania, iż zakres wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej, o fakcie tym wnioskodawcę poinformowano stosownym pismem. W tym przypadku nie zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem ww. decyzję wydaje się jedynie wówczas, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 roku - sygn. I OSK 2592/12). Skoro zatem w powyższym zakresie nie wydawano decyzji, to brak jest podstaw do uznania, iż w piśmie informującym wnioskodawcę należało zawrzeć pouczenie o możliwości złożenia skargi na bezczynność organu, jeśli wnioskodawca uzna ww. stanowisko organu za błędne. Na obowiązek taki nie wskazuje się ani w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani w orzecznictwie. Przytoczone w treści skargi na tę okoliczność orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 roku (sygn. II SA 2289/01) nie dotyczy omawianego przypadku, lecz wydania - nota bene nie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej - decyzji administracyjnej, toteż argument taki należy uznać za całkowicie chybiony. Jednocześnie Prokurator podtrzymał stanowisko, iż zakres wnioskowanych przez skarżącego informacji w zakresie powodów nie ujęcia prokurator K. M. w harmonogramie dyżurów zdarzeniowych nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Jak podkreślił Prokurator w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną jest działalność m.in. organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. (I OSK1653/15). Informacje na temat sposobu wykonywania obowiązków służbowych przez prokuratora nie są natomiast informacją o "sprawach publicznych". Jak wskazano, wniosek R. G. w zakresie pełnienia przez określonego prokuratora dyżurów zdarzeniowych uznano za odnoszący się do ww. kategorii spraw, bowiem dotyczył ogólnych zasad realizacji obowiązków służbowych prokuratorów, a więc funkcjonariuszy publicznych. Jednakże informacja odnośnie powodów nieujęcia prokuratora w harmonogramie dyżurów wyznaczonych w maju i czerwcu 2019 r. odnosi się już do sfery wewnętrznych działań i decyzji prokuratury. Nie dotyczą one bezpośrednio "spraw publicznych", lecz są działaniami organizacyjno-technicznymi związanymi z określaniem zadań i czynności służbowych prokuratorów, w tym przypadku - ustalaniem grafiku dyżurów zdarzeniowych pełnionych przez prokuratorów wykonujących obowiązki służbowe w Prokuraturze Okręgowej w Ł. Prokurator powołał się na pogląd doktryny, wedle którego "zakres przedmiotowy ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W związku z tym warto również zwrócić uwagę na te orzeczenia, w których wskazuje się, jakie informacje nie mają przymiotu informacji publicznej. Przykładowo waloru informacji publicznej nie mają: (...) treść polecenia służbowego, które stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierowania wykonywania pracy przez pracownika i wynika z zasady jego podporządkowania (wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2007 r., II SA/Wa 875/06)" -vide: Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska - Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer 2016 r.

Uznać jednocześnie należy, iż w przypadku omawianego wniosku R. G. z dnia 17 lipca 2019 r. mamy do czynienia z nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej, co - zgodnie z tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 23 listopada 2016 r. (I OSK 1601/15, LEX nr 2177183) -"polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych, organów władzy publicznej". Aczkolwiek uzyskiwanie informacji w zakresie pełnienia przez prokuratorów danej jednostki dyżurów można uznać za działanie w trosce o ww. dobro publiczne, to już żądanie podania szczegółowych przyczyn niewyznaczenia danego prokuratora do ich pełnienia wskazuje na działanie nie w interesie publicznym, lecz w ściśle partykularnym celu, zmierzającym do np. próby zakwestionowania prawidłowego wykonania przez danego prokuratora obowiązków służbowych.

Na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2020 r. Sąd nie uwzględnił wniosku R. G. i odmówił wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429).

W myśl art. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.

Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) oraz partie polityczne.

Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Prokurator Okręgowy w Ł. co do zasady, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Niespornym jest również, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 2 lipca 2019 r. pismem z dnia 16 lipca 2019 r., a więc czynnością materialno-techniczną udzielono informacji, iż "prokurator K. M. – zgodnie z ustalonym harmonogramem – nie była wyznaczona w miesiącach maj i czerwiec br. do pełnienia dyżurów tzw. zdarzeniowych poza godzinami urzędowania Prokuratury Okręgowej w Ł. Skarga w tym zakresie została prawomocnie odrzucona w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 86/19.

Akta sprawy potwierdzają, że strona zwróciła się do ponownie do organu z wnioskiem z dnia 17 lipca 2019 r. (wniosek ten stanowi przedmiot niniejszej sprawy) o udostępnienie w trybie wskazanej ustawy, drogą elektroniczną, informacji w zakresie wskazania przyczyn dla których prokurator K. M. w miesiącach maj – czerwiec 2019 r. nie była wyznaczana do pełnienia dyżurów zdarzeniowych, o których mowa w § 52 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. W odpowiedzi poinformowano stronę w dniu 30 lipca 2019 r., że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w szczególności biorąc pod uwagę treść przywołanego wniosku strony z dnia 17 lipca 2019 r. nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, co czyni skargę zasadną co do istoty.

W myśl wskazanych wyżej przepisów omawianej ustawy informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu bez względu na to co jest ich przedmiotem. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 a udostepnieniu podlega również informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.

Tym samym zdaniem sądu, powody nie wyznaczenia prokuratora do pełnienia dyżurów zdarzeniowych stanowią co do zasady informację publiczną. Skoro bowiem sam ustawodawca w § 52 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury określa powody/przyczyny odstępstw od ogólnej zasady pełnienia dyżurów zdarzeniowych, to brak jest podstaw, aby odmówić im waloru informacji publicznej w takim brzmieniu lub formie jak wskazuje to ustawodawca. Za wskazanym stanowiskiem przemawia również treść art. 5 ust 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zwrócić należy również uwagę na zakres wniosku skarżącego domagającego się podania powodów bez żądania stopnia ich uszczegółowienia, które w konkretnych okolicznościach mogłoby zostać zakwalifikowane odmiennie. Stosownie wiec do treści wniosku winien być on załatwiony.

Powyższa konkluzja nie uchybia oczywiście, w zależności od konkretnych okoliczności, możliwości zastosowania art. 16 ust. 1, czy też art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ udzielając skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 30 lipca 2019 r. na jego wniosek z dnia 17 lipca 2019 r., dopuścił się w istocie bezczynności w załatwieniu tegoż wniosku i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy oraz art. 13 ust. 1 ustawy w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w zakresie, o jakim mowa wyżej (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł).

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia (o ile zajdą ku temu przyczyny) w formie decyzji administracyjnej, stosownie do uregulowań ustawy.

A.B.

-----------------------

[pic]