III SA/Wr 192/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-10	
Data wpływu	2020-04-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Barbara Ciołek
Kamila Paszowska-Wojnar /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I GSK 640/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1438;  art. 33,  art. 34; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z/s we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów egzekucyjnych za nieuzasadnione oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi "A" S.A. z siedzibą we W. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] r. numer [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] r. numer [...], [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z powodu przedawnienia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...].

Z akt sprawy wynika, że Prezydent W., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystawił na Skarżącego tytuły wykonawcze o wskazanych wyżej numerach obejmujące opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (z terminem płatności w dniu 31 marca 2013 r.) i skierował ją do postępowania egzekucyjnego. W dniu 4 października 2019 r. Strona wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność egzekwowania powyższej opłaty w trybie egzekucji administracyjnej z powodu jej cywilnoprawnego charakteru oraz na przedawnienie egzekwowanego obowiązku (opłata za rok 2013 r. przedawnia się zdaniem Strony po upływie 3 lat na podstawie art. 118 k.c.).

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2019 r. organ I instancji uznał zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej organ zgodził się ze Strona, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny, jednakże ze względu na to, ze jest ona nakładana w trybie decyzji administracyjnej, podlega ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Z kolei odnośnie zarzutu przedawnienia, organ stwierdził, że opłata ta nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową, czego nie zmienia fakt jej rozłożenia na raty. W związku z tym termin przedawnienia wynosi w ocenie organu 10 lat, a zatem upływałby z dniem 1 stycznia 2024 r. Dalej organ wskazał na zmianę k.c. dokonaną ustawą zmieniającą z dnia 13 kwietnia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104), wprowadzającą skrócenie terminu przedawnienia do 5 lat i powołał się na treść art. 5 § 2 ustawy zmieniającej, konkludując, że termin ten upływa z dniem 1 stycznia 2024 r.

W zażaleniu na to postanowienie Strona podtrzymała zarzuty i rozwinęła swoją argumentację, wskazując m.in. na brak przepisu szczególnego poddającego przedmiotowy typ należności ściąganiu w trybie egzekucji administracyjnej i powołała się na podobieństwo tej opłaty do opłaty określonej w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 916). Ponadto podniosła nowy zarzut dotyczący umorzenia egzekwowanej opłaty na skutek dokonanego w dniu 3 kwietnia 2013 r. potrącenia przedmiotowej opłaty z wierzytelnością wobec Gminy W. z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, wskazując, że oświadczenie o potrąceniu nie było od 6 lat kwestionowane przez Gminę.

Po rozpatrzeniu zażalenia Strony na powyższe postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ ten powołał się na treść przepisów art. 34 i art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.) i stwierdził, że nie zostały one naruszone przez organ I instancji. W szczególności wskazał, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu I instancji odnośnie podlegania przedmiotowej opłaty egzekucji administracyjnej, a nie sądowej. Również w zakresie zarzutu przedawnienia, SKO podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. Z kolei odnosząc się do zgłoszonego na etapie zażalenia zarzutu umorzenia obowiązku, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że został on złożony po terminie wynikającym z przepisu art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a zatem czynność ta jest bezskuteczna i organ nie odniesie się do tego zarzutu jako spóźnionego.

W skardze do tutejszego Sądu Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy w myśl przepisów k.p.c. sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej;

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm., dalej jako: u.p.p.u.w.).

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie od organu egzekucyjnego na rzecz Strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął swoją dotychczasową argumentację. Wskazał m.in., że nie zgadza się z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności można dochodzić w trybie egzekucji administracyjnej i przedstawiła polemikę z wybranymi wyrokami sądów administracyjnych. Powołał się na treść art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i stwierdził, że obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty nie został przekazany organom administracji publicznej; a organy administracji są władne jedynie do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za przekształcenie. Sam fakt, iż w takiej sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, w ocenie Strony nie daje podstaw do przyjęcia, że opłata ta miałaby podlegać ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej.

Dalej Strona wskazała, że do badania skuteczności potrącenia uprawnione są wyłącznie sądy powszechne, a więc pojawia się ryzyko, że organy administracyjne będą egzekwowały należności umorzone na skutek potrącenia, którego skuteczności nie badają. Podkreślono przy tym, że złożone oświadczenie o potrąceniu nie było kontestowane przez organ. Wskazano dalej, że z treści art. 758 k.p.c. wynika konieczność prowadzenia egzekucji opłaty z tytułu przekształcenia w trybie sądowym.

W zakresie zarzutu przedawnienia Strona podniosła, że opłata z tytułu przekształcenia jest działaniem komercyjnym związanym z obrotem nieruchomościami, a zatem opłata ta jest roszczeniem z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, co dodatkowo potwierdza fakt nałożenia na tę opłatę podatku VAT. W tej sytuacji zdaniem Strony roszczenie to przedawnia się z upływem 3 lat, a nie 10 lat (6 lat) jak wskazuje organ, wobec czego egzekucja jest nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie DIAS o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sprawie uznania za nieuzasadnione złożonych zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Skarżący w ramach zarzutów wskazywał na niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w zakresie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz na przedawnienie obowiązku, ponadto w zażaleniu podniósł zarzut umorzenia obowiązku z powodu skutecznego jego zdaniem potrącenia należności z tego tytułu z należnością Gminy wobec niego. Organ zajmował stanowisko przeciwne, przy czym w postanowieniu nie odniósł się do zarzutu zgłoszonego w zażaleniu wskazując na jego złożenie po terminie wynikającym z u.p.e.a.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione enumeratywnie w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1–7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1–5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z brzmieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (a tak jest w niniejszym przypadku) nie wydaje się odrębnych postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela.

Z treści przepisu art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika natomiast, że dłużnikowi przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

Odnosząc się do pierwszej spornej w sprawie kwestii, dotyczącej dopuszczalności bądź niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, Sąd stwierdza, że stanowisko Strony jest nieuzasadnione.

W ocenie Sądu zgodzić się należy z tezą (wyrażaną zarówno przez Stronę, jak i organ), że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. Przemawiają za tym w szczególności następujące argumenty.

Zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to bez wątpienia instytucje o charakterze rdzennie cywilnoprawnym. Taki sam charakter ma także zdarzenie polegające na przekształceniu pierwszego z tych praw (użytkowania wieczystego) w drugie (prawo własności). Cywilnoprawnego charakteru przekształcenia nie zmienia okoliczność, że jest ono uregulowane ustawą odrębną od k.c., że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego ani, że jej określenie następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak trafnie K. Sobieralski, Egzekucja opłaty z tytułu przekształcenia..., s. 29). Jest bowiem poza sporem, że akt administracyjny (zwłaszcza decyzja administracyjna) może być jednocześnie zdarzeniem cywilnoprawnym, a więc prowadzić do powstania, zmiany bądź ustania stosunku cywilnoprawnego (zob. np. Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 899–900). Tym samym decyzja administracyjna może być też źródłem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (por. T. Pałdyna, Przedawnienie w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2009, s. 211). W konsekwencji należy zgodzić się z dominującym, jak się wydaje, poglądem doktryny, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą cywilną, choć rozpatrywaną w postępowaniu administracyjnym (tak np.: J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych (zagadnienia dyskusyjne), "Rejent" 1999, nr 2 s. 55). Sprawy takie mogą być przekazane przez przepisy szczególne do właściwości innych organów, w tym organów administracyjnych, i wówczas zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym – co wszakże nie zmienia ich cywilnego charakteru. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia pod rządem u.p.p.u.w. w odniesieniu do sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Warto przy tym wskazać, że w wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02 (LEX nr 1129606), Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r." Podobnie w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07 (OSP 2010, nr 1, poz. 11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "[o]płata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną".

Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu – w ocenie Sądu w pełni zasadnie – w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 400/06, CBOSA), w myśl którego "[o] tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k.p.a. albo innej procedury administracyjnej."

Nie ulega wątpliwości że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie (por. wyrok NSA z 15.11.2002 r., I SA 864/01, CBOSA) – została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (por.: art. 3 ust. 1 u.p.p.u.w.). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej" (por. też wyrok WSA z 24.01.2013 r., I SA/Sz 801/12, CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże, zdaniem Sądu należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (tak trafnie D.R. Kijowski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). W każdym razie treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 – w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" – w pełni potwierdza, zdaniem Sądu, trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.

Nie sposób przy tym podzielić argumentacji Skarżącego, zgodnie z którą skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty nie został przekazany organom administracji publicznej; a organy administracji są władne jedynie do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za przekształcenie, to tryb egzekucji administracyjnej miałby nie być właściwy. Jak stanowi przywołany przez Stronę przepis art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Zatem wystarczającym warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa.

Trzeba następnie wskazać, odnosząc się do drugiej spornej w sprawie kwestii, że w ocenie Sądu, do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako do roszczenia majątkowego o charakterze cywilnoprawnym, istotnie znajdują zastosowanie przepisy k.c. o przedawnieniu, na czele z jego art. 117, statuującym zasadę, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że nawet jeśli opłata za przekształcenie jest – tak jak w niniejszej sprawie – uiszczana w systemie rocznych rat (co w dacie wydania decyzji po przekształceniu dopuszcza art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 k.c., co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia (tak trafnie A. Cisek, J. Kremis, Ustawa o przekształceniu..., uwaga 4 do art. 5).

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącego, że roszczenie o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miałoby mieć związek z działalnością gospodarczą Gminy, a tym samym, że miałoby podlegać 3-letniemu terminowi przedawnienia.

W tym miejscu Sąd pragnie przywołać orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym zakresie. Jak wielokrotnie wskazywano, dla zakwalifikowania określonej działalności, jako gospodarczej nie ma znaczenia jej niezarobkowy charakter czy status podejmującego ją podmiotu (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 14 marca 1995 r. III CZP 6/95, OSNC 1995, Nr 5, poz. 72; w uzasadnieniu uchwał: z 13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05, OSNC 2006, Nr 12, poz. 201, z 30 listopada 1992 r.,III CZP 134/92, OSNCP 1993, Nr 5, poz. 79, z 9 marca 1993 r., III CZP 156/92, OSNCP 1993, Nr 9, poz. 152; w wyroku z 15 stycznia 2010 r., I CSK 225/09, niepubl., a także w postanowieniach: z 12 maja 2000 r., V CKN 48/00, niepubl.; z 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00, niepubl.; z 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00, niepubl.; z 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03, niepubl.). Podkreślano jednak, że działalność prowadzona przez gminę jest działalnością gospodarczą, jeśli odpowiada kryteriom tego rodzaju aktywności, posiada jej cechy charakterystyczne takie jak: fachowość, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, jest działaniem na własny rachunek, powtarzalnym, związanym z uczestnictwem w obrocie gospodarczym (zob. uzasadnienia uchwał składów siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, Nr 2, poz. 17 oraz z 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, OSNCP 1992, Nr 5, poz. 65).

W ocenie Sądu w kwestii pobierania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest powyższych elementów. Opłata ta oraz zasady jej pobierania została uregulowana w ustawie (u.p.p.u.w.). Zatem pobierając opłatę za przekształcenie, Gmina działa władczo w zakresie wskazanym w ustawie o przekształceniu. W zakresie przekształcenia nie jest zawierana umowa cywilnoprawna, przekształcenie odbywa się z mocy prawa, bez możliwości negocjowania warunków tej czynności, co zasadniczo dotyczy również warunków wnoszenia opłat za przekształcenie.

Odnośnie podlegania powyższej opłaty opodatkowaniu podatkiem VAT, Sąd jest zdania, że okoliczność ta sama w sobie nie oznacza, że roszczenie o zapłatę przedmiotowej opłaty miałoby być związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 118 k.c. Opodatkowanie opłaty za przekształcenie podatkiem VAT jest konsekwencją przyjęcia, że czynność przekształcenia stanowi dostawę towarów w rozumieniu art. 14 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/112. Nie można przyjąć, iż miałoby to być równoznaczne z uznaniem, że omawiane roszczenie związane jest z działalnością gospodarczą w rozumieniu wskazanego przepisu k.c. Trzeba podkreślić, że kwestie odnoszące się do opodatkowania podatkiem VAT, jako uregulowane w przepisach o innych charakterze, wprowadzających odrębne, właściwe jedynie dla prawa podatkowego przesłanki podlegania bądź niepodlegania temu podatkowi, nie mogą być w ocenie Sądu przenoszone w sposób bezkrytyczny na grunt zagadnień cywilnoprawnych dotyczących charakteru danego roszczenia i jego przedawnienia.

W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu odnośnie podlegania omawianego roszczenia ogólnemu terminowi przedawnienia z art. 118 k.c. Słusznie też organ podnosi, że termin przedawnienia roszczenia o zapłatę przedmiotowej opłaty rozpoczął się przed zmianą k.c. w 2018 r., skracającą ogólny 10-letni termin przedawnienia do 6 lat (powołana już wyżej ustawa z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 r. poz. 1104). Prawidłowo zatem w wydanych w sprawie postanowieniach przyjęto, że zgodnie z treścią przepisu przejściowego ustawy zmieniającej, tj. jej art. 5 ust. 2, termin ten wynosi 6 lat i rozpoczyna swój bieg z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 9 lipca 2018 r.

W ostatniej kolejności Sąd stwierdza, że w sposób właściwy postąpił organ nie odnosząc się do złożonego po terminie ustawowym zarzutu Skarżącego, dotyczącego umorzenia obowiązku z powodu potrącenia należności. Odnosząc się do tej kwestii wskazać trzeba na utrwalony już w orzecznictwie i doktrynie pogląd, według którego na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji wykluczone jest w późniejszym czasie uzupełnianie zarzutów wniesionych w terminie (wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3259/13, CBOSA). W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zauważono, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są specyficznym środkiem zaskarżenia. Są one środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Wynika to wprost z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który to przepis zakreśla zobowiązanemu do zgłoszenia takich zarzutów siedmiodniowy termin, liczony od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, a to - co do zasady - następuje w chwili przystąpienia do czynności egzekucyjnych i dokonywane jest albo przez egzekutora, albo drogą pocztową (art. 32 u.p.e.a.). Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu, nie może także zgłosić nowych zarzutów w toku postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów, ani też w toku postępowania zażaleniowego.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, w związku z czym skargę oddalono na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.