Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Go 732/19 w sprawie ze skargi "T." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr 9004-2019-00204 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T." Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Go 732/19, oddalił skargę "T" Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 30 sierpnia 2019 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 21.04.2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze wpłynął wniosek "T" Sp. z o.o. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku wyniosła 599,14 ha.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał spółce płatności w wysokości 2 996,28 zł, pomniejszone o kwotę 157,70 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Jak ustalił organ, spółka nie dysponowała tytułem prawnym do działek o łącznej powierzchni 581,52 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wobec powyższego te działki rolne zostały wykluczone z płatności ONW, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018, poz. 627 ze zm.; dalej: ustawa PROW).

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że z danych pozyskanych z KOWR nie wynika, by spółka dysponowała tytułem prawnym na dzień 31 maja 2018 r. do działek, wchodzących w skład ZWRSP. Pomimo wygaśnięcia w dniu 31 marca 2017 r. umowy dzierżawy spółka nie wydała na wezwanie KOWR ww. nieruchomości gruntowych i użytkuje je bezumownie. Ponadto, spółka nie dopełniła zobowiązania wynikającego z § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW), tj. nie złożyła oświadczenia wskazującego działki będące w ZWRSP, do których posiada tytuł prawny i nie wskazała, z czego tenże tytuł wywodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Nie jest w sprawie sporne, że zadeklarowane przez stronę we wniosku o przyznanie dopłat działki wchodziły na dzień 31 maja 2018 r. w skład ZWRSP. Powodem zaś wykluczenia z płatności ONW tych działek było ustalenie, że spółka na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadała tytułu prawnego do ich użytkowania, a prowadzona na nich przez stronę działalność rolnicza ma charakter użytkowania bezumownego. Poglądu tego skarżąca nie podzieliła i polemizując ze stanowiskiem organów, przekonywała, że wskazane w piśmie z 2 kwietnia 2019 r. postanowienie SO z 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt I Co 55/17) wydane w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia roszczenia poprzez zakaz zbycia i obciążania umowami dzierżawy działek gruntu rolnego stanowiących własność Skarbu Państwa może zostać uznane za tytuł prawny do deklarowanych działek. W toku postępowania przed organami jak i w skardze nadmieniała też o promesie Agencji Nieruchomości Rolnych o przedłożeniu umowy na kolejny okres do 30 lat.

Jak wynika z informacji pozyskanej od Dyrektora KOWR, zadeklarowane we wniosku działki wchodzą w skład ZWRSP i do dnia 31 marca 2017 r. były przedmiotem dzierżawy przez spółkę (umowa zawarta w kwietniu 1994 r.). Pomimo wygaśnięcia umowy, spółka nie wydała na wezwanie KOWR tych nieruchomości gruntowych i użytkuje je bezumownie – na co organ ten nie wyraził zgody. Wobec tego faktu, z powództwa KOWR toczy się (wciąż) postępowanie przed sądem o wydanie nieruchomości oraz zapłatę odszkodowania z tytułu bezumownego użytkowania nieruchomości rolnych. Również z informacji udzielonych przez Dyrektora KOWR, a dotyczących powoływanego przez stronę postanowienia SO z 5 czerwca 2017 r. wynika nadto, że orzeczenie to zostało w dniu 28 sierpnia 2017 r. uchylone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, a następnie Sąd Okręgowy w Zielonej Górze postanowieniem z 18 października 2017 r. oddalił wniosek spółki o udzielenie zabezpieczenia, stwierdzając, że brak jest podstaw do udzielenia tymczasowej ochrony prawnej z uwagi na brak uprawdopodobnienia roszczenia wobec KOWR.

W ocenie Sądu, organy – nie kwestionując faktu, że spółka we wskazanej dacie była posiadaczem działek deklarowanych do płatności ONW (w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW oraz art. 336 K.c.) – prawidłowo przyjęły, że w świetle art. 20 ust. 4 ustawy PROW i § 5 ust. 1 rozporządzenia ONW do uzyskania płatności ONW do zgłaszanych działek będących w ZWRSP nie wystarczy być ich posiadaczem, lecz należy mieć również do nich tytuł prawny, a takowego spółka nie przedstawiła.

Zdaniem WSA, wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie narusza przepisów unijnych, regulujących systemy wsparcia dla rolników.

Skoro zatem w badanej sprawie nie ma wątpliwości, iż strona posiadała grunty wchodzące w skład ZWRSP, objęte wnioskiem o płatność, bez tytułu prawnego, to wobec treści przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW nie może ulegać wątpliwości, że nie przysługiwała jej płatność ONW do tych gruntów.

WSA podkreślił, że tytułem prawnym nie jest postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z 18 kwietnia 2017 r. sygn. akt IX GC 310/17, na mocy którego udzielono powodowi czasowego zabezpieczenia poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania umowami dzierżawy spornych działek przez pozwanego, z pominięciem powoda. Nie jest to bowiem rodzaj orzeczenia, z którego wynika prawo strony do dysponowania nimi. Zabezpieczenie nie prowadzi bowiem do pełnego zaspokojenia roszczeń powoda, gdyż oznacza jedynie wstrzymanie określonych decyzji pozwanego na czas trwania postępowania, co oznacza, że w przypadku oddalenia powództwa możliwe będzie pełne decydowanie przez pozwanego o losach przedmiotu sporu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a) poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 4 ustawy PROW poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia przesłanek skutkujących prawem do wnioskowanych płatności. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosku, że zobowiązany ma równe prawa do płatności z innymi podmiotami, które nie mają obowiązku przedkładania tytułu prawnego do gruntów na które wnioskują o płatności. Zaaprobowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegające na uwzględnieniu nieprawidłowego stanowiska organu, który niesłusznie zastosował art. 20 ust. 4, spowodowało również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zastosowanie tego przepisu godzi w Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez naruszenie wolności, równego traktowania, czyli art. 16, 20, 21 i 49 KPP.

2. przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na nieuchyleniu decyzji organu, która została wydane niezgodnie z prawem i zasadą zaufania obywateli do organów państwa oraz z naruszeniem prawa Unii Europejskiej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnego stanowiska organu, podczas gdy Organ nie dokonał prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, która to wykładnia nie była dotąd analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, a godzi w równość Beneficjentów. Wbrew bowiem dokonanej analizy przez organ a w ślad za nią sądu I instancji błędne jest stanowisko, że odmowa przyznania płatności została wydana prawidłowo, albowiem skutkiem uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa Unii Europejskiej jest ustalenie, że była prawidłowa. Inne mylne myślenie prowadziłoby do sytuacji, że naruszeniem art. 8 k.p.a. i zaufania obywateli do państwa prawa i zmiana zasad przyznawania dopłat i stosowanie w ten sposób nadmiernych kar za to samo przewinienie, odmiennie dla osób które dysponują gruntami Skarbu Państwa.

3. przepisów prawa materialnego w postaci art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej a mimo to uznał, że decyzja naruszająca prawo jest zasadna. Prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki stan, w którym organ przyjął, że ziściły się przesłanki z art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 1a rozporządzenia w całości i organ nieprawidłowo dokonał ustalenia, że skarżącej nie przysługują płatności, podczas gdy nikt inny poza skarżącą, jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu o sygn. akt IX GC 310/17 z dnia 18 kwietnia 2017 r., zakazujące KOWR dysponowania gruntami, którymi włada na podstawie umowy dzierżawy skarżąca, co oznacza, że nikt poza skarżącą nie może dysponować nieruchomościami, na których produkcję rolną prowadzi skarżąca, co w uzasadnieniu sądu I instancji zostało pominięte, a to postanowienie jest prawomocne, ponieważ KOWR się od niego nie odwołał.

4. przepisów prawa materialnego w postaci art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ, a w ślad za nim WSA, na art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L. 2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim owszem został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Jednakże państwo członkowskie nie może naruszać podstawowych zasad i praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności art. 16, 20, 21 i 49 Karty Praw Podstawowych. W niniejszym przypadku brak jest uzasadnienia w zakresie zasady proporcjonalności ani zasadnością karania jedynie tych, którzy użytkują bez tytułu prawnego grunty Skarbu Państwa, podczas gdy inne grunty, w tym prywatne pozostają bez jakiejkolwiek ochrony i nie wymaga się tytułu prawnego do tych gruntów w celu przyznania dopłat. Państwo członkowskie, chcąc skorzystać z odstępstwa od zasad ogólnych, zakazujących różnicowania beneficjentów, winno to w sposób szczególny uzasadnić. W tym przypadku brak jest uzasadnienia dla tak dotkliwej kary, jaką jest odmowa płatności podmiotowi, który taką płatność otrzymałby, gdyby nieruchomość przez niego użytkowana nie należała do KOWR.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto skarżąca spółka wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści:

"Czy art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zw. z § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW nie są sprzeczne art. 2, 31 ust. 3 i 32 oraz 92 ust. 1 Konstytucji i nie są sprzeczne z art. 16, art. 20 i art, 21 oraz art. 49 Karty Praw Podstawowych, w zakresie w jakim prowadzą do odmowy płatności na nieruchomości wchodzące w skład ZWRSP, użytkowane bez tytułu prawnego przez beneficjenta?"

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł także o oddalenie wniosku spółki o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynika z niego, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność jest ta o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisu ustawy p.p.s.a., nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160).

W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10.07.2007 r., II FSK 886/06, CBOSA; z 26.11.2014 r., I OSK766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów.

Na uwzględnienie nie mogły zasługiwać ani zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ani zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako naruszone wskazano przede wszystkim: - art. 141 § 4 p.p.s.a. (w obydwu zarzutach); - art. 20 ust. 4 ustawy PROW, art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 16, 20, 21 i 49 Karty Praw Podstawowych (zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej); - § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW (zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Przy czym w ramach zarzutu pierwszego skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustalonego stanu faktycznego oraz zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, natomiast w drugim zarzucie podnoszone jest zaaprobowanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, czego wynikiem było nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów w kontekście wcześniejszych uwag w przedmiocie wymogów stawianych skargom kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że są one wadliwe w stopniu uniemożliwiającym merytoryczne ustosunkowanie się do nich.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość dotycząca ustalenia stanu faktycznego, a tym bardziej prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17; dostępny na: www:orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Zauważyć także należy, iż wadliwość wyartykułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania przejawia się, oprócz wyżej już wskazanych ułomności, także w tym, że skarżąca kasacyjnie, stawiając zarzuty kasacyjne, posługuje się skrótami nazw aktów prawnych (z wyjątkiem ustawy p.p.s.a.), nie podając ani dat ich uchwalenia, ani oficjalnych publikatorów tych aktów, co uniemożliwia identyfikację danego przepisu. Ponadto, w zarzutach tych brak jest uzasadnienia, zawierającego wymagane w p.p.s.a. elementy.

Jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. pozwala na odniesienie się do niego jako zarzutu związanego z błędnymi ustaleniami faktycznymi. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisu.

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2300/22).

Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z 28 wrześnie 2023 r., sygn. akt II OSK 1032/22).

O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19, wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 276/23).

Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego wyłącznie na art. 134 § 1 p.p.s.a. (tj. bez wskazania innych przepisów) należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21).

Wobec tego wskazać należy, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynikają informacje pozyskane od Dyrektora KOWR, że zadeklarowane we wniosku działki wchodzą w skład ZWRSP i do dnia 31 marca 2017 r. były przedmiotem dzierżawy przez spółkę (umowa zawarta w kwietniu 1994 r.). Pomimo wygaśnięcia (w dniu 31 marca 2017 r.) umowy dzierżawy spółka nie wydała na wezwanie KOWR tych nieruchomości gruntowych i użytkuje je bezumownie – na co organ ten nie wyraził zgody. Z powództwa KOWR toczy się (wciąż) postępowanie przed sądem o wydanie nieruchomości oraz zapłatę odszkodowania z tytułu bezumownego użytkowania nieruchomości rolnych. Również z informacji udzielonych przez Dyrektora KOWR, a dotyczących powoływanego przez stronę postanowienia SO z 5 czerwca 2017 r. wynika nadto, że orzeczenie to zostało w dniu 28 sierpnia 2017 r. uchylone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, a następnie Sąd Okręgowy w Zielonej Górze postanowieniem z 18 października 2017 r. oddalił wniosek spółki o udzielenie zabezpieczenia, stwierdzając, że brak jest podstaw do udzielenia tymczasowej ochrony prawnej spółce w trybie udzielenia zabezpieczenia z uwagi na fakt, że nie uprawdopodobniła ona roszczenia wobec KOWR. Co istotne, skarżąca w żaden sposób informacji tych nie zakwestionowała, w skardze zaś się do nich nie ustosunkowała.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by w sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z kolei w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie jako naruszone wskazała: - pierwszoplanowo art. 145a k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (w ramach obydwu zarzutów z pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej); - art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 1a rozporządzenia (zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej); - art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. oraz art. art. 16, 20, 21 i 49 Karty Praw Podstawowych (zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Przy czym w pierwszym z zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszona jest kwestia zaaprobowania przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego. Natomiast w drugim z nich – naruszenie "art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew na powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA" na wymienione dalej w petitum skargi kasacyjnej przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że analogicznie do już ocenionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego są istotnie wadliwe, co uniemożliwiło merytoryczne ich rozpoznanie, a zatem i ewentualne uwzględnienie.

Wskazany w obydwu zarzutach naruszenia prawa materialnego art. 145a k.p.a. dotyczy instytucji wznowienia postępowania na skutek wydania stosownego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, a dodatkowo składa się z dwóch przepisów. Pomijając nawet kwestię kwalifikacji tej podstawy kasacyjnej, wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie ani nie precyzuje naruszonego jej zdaniem przepisu, ani w ogólne nie odnosi się w skardze do regulowanej w k.p.a. instytucji. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku zarzutu materialnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis postępowania, i nawet gdyby uznać, że mamy do czynienia z procesową podstawą skargi kasacyjnej, to nie spełnia ona dalszych warunków niezbędnych do rozpoznania (brak jakiegokolwiek uzasadnienia).

Jak już wskazano, zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej odnosi się do ustaleń faktycznych. Jest to zarzut natury procesowej, który zresztą nie został uzasadniony w wymagany p.p.s.a. sposób. Odnośnie zaś do zarzutu wyartykułowanego w pkt 4 w dalszej jego części, tj. dotyczącej błędnej wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście dalej wskazanych w tym zarzucie przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może być on rozpoznany, gdyż faktycznie nie został on sformułowany w komunikatywny (zrozumiały) sposób oraz nie został uzasadniony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenia art. 2 ust. 2, art. 9, art. 10, art. 21 i art. 25 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 poprzez ich pominięcie. Zdaniem skarżącej, nie może być ona gorzej traktowana od innych rolników, którzy otrzymują płatności, nie posiadając i nie wykazując żadnego tytułu do gruntów, na jakie składają wnioski obszarowe, tylko dlatego, że w tym przypadku do części gruntów przysługuje prawo własności Skarbowi Państwa.

Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny już tylko ze względu na jego wady konstrukcyjne, tj. brak należytego określenia w tym zakresie podstawy kasacyjnej.

Ponadto, odnosząc się do argumentacji skarżącej, wskazać należy – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – że w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 589) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, wykazanych wcześniej (skala zjawiska i struktura Zasobu), nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Projektowane rozwiązanie ma natomiast na celu wyeliminowanie przyczyny takiego stanu rzeczy.

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów prawa wspólnotowego.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, za bezzasadne należało uznać rozważanie skierowania proponowanego przez skarżącą kasacyjnie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Skądinąd przedstawiona w tym względzie w skardze kasacyjnej propozycja wykazuje także istotną wadliwość, dotyczy ona bowiem pytania o stan faktyczny, a nadto wynika z niej, że TSUE miałby, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wypowiadać się w kwestii zgodności z polską Konstytucją przepisów ustawowych (ustawy PROW).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).