Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 grudnia 2022 r. nr SKO IV 424/1558/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...]r. nr [...].

Wójt Gminy D. decyzją z dnia 26 października 2022 r., nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku L. G. (dalej: strona, skarżąca), postanowił odmówić przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. G.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. uniemożliwia jej przyznanie ww. świadczenia.

Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, uznając ją za niesprawiedliwą. Zarzucono wadliwe przyjęcie, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy uzasadniają przyznanie świadczenia w wysokości pomniejszonej o emeryturę, czyli w tzw. wysokości netto.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO), decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r., znak SKO IV 424/1558/2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, stwierdził, że skarżącej nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona posiada bowiem prawo do emerytury, którego nie zawiesiła.

Od powyższej decyzji strona wniosła skargę, zaskarżając ją w całości. Zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta i tym samym wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy prawidłowo interpretowany przepis znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury, zaś samo posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto, a także poprzez sprzeczne z prawem zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z dniem 23 października 2014 r. został uznany za niezgodny z art 32 Konstytucji, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.;

b) art 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób niebudzący należytego zaufania do władzy publicznej;

c) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił poszczególnym dowodom wiarygodności;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

f) art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez SKO, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na niezałatwieniu sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, gwarantującymi należytą ochronę słusznych interesów skarżącej.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji obi instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu podano m. in., że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, z zasadami sprawiedliwości społecznej, czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.

Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19.

Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.

Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemów, to jednak ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej u.e.r.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W przypadku uposażenia z ubezpieczeń społecznych rolników podstawa prawna do ich zawieszenia wynika z art. 103 ust. 3 u.e.r. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 208 z późn. zm.; zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2022 r.; II SA/Ol 650/22).

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (bądź renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a §1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, bądź renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20).

W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącej w sposób precyzyjny, szczegółowy o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie.

W aktach sprawy jest co prawda zdeponowane pouczenie w trybie art. 79a k.p.a. (z 17 października 2022 r.) , jednak nie spełnia ono żadnych wymogów rzetelności i prawidłowości. Wskazano tam: "Jednocześnie realizując obowiązek określony w art. 79a k.p.a. informuję, że na dzień wysłania niniejszej informacji nie są spełnione (lub wykazane) następujące przesłanki zależne od strony. W związku z art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (...) organ może wydać decyzję niezgodną z żądaniem strony."

Żadne szczegółowe braki nie zostały więc wykazane, a jednocześnie przywołano art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy takim pouczeniu, skoro organ chciał zastosować art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie budzi zdziwienia, że skarżąca nie chciała zawiesić prawa do emerytury. Przypomnieć przy tym należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinien być przeszkodą do uzyskania przez skarżącą ww. świadczenia.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.