Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego M. K. po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/15 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od J. C. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. .

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1891/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik J. C. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 58 kpa, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację przejawiającą się w oddaleniu skargi na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, a tym samym uznanie, że wniosek J. C. nie zasługiwał na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu w szczególności z uwagi na całość okoliczności sprawy prowadziły do wniosku, że wobec J. C. zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, jako do sytuacji nadzwyczajnej,

- art. 9 w zw. z art. 28 kpa, przez ich nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zachowanie urzędników [...] Urzędu Wojewódzkiego nie stanowiło naruszenia należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały rozstrzygający wpływ na ustalenie jego prawa do przyznania mu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego,

- art. 77 w zw. z art. 80 kpa, przez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowym wypadku, ewentualne prawidłowe poinformowanie przez urzędników administracji, J. C. o tym, jak powinien oznaczyć swój wniosek z dnia [...] maja 2014 r., stanowiłoby narzucenie skarżącemu swych sugestii czy rozwiązań, podczas gdy skarżący poszukiwał w Sądzie pierwszej instancji ochrony jedynie swego podstawowego prawa, jakim jest przecież obowiązek poszukiwania przez organy administracji publicznej najbardziej optymalnego rozwiązania dla obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z załatwianą przez tego obywatela w urzędzie sprawą. W konsekwencji przedstawionych uchybień zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającym się w ww. istotnych uchybieniach, albowiem Sąd pierwszej nie ustrzegł się przeniknięcia do swojego postępowania istotnych uchybień w przepisach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo powierzchowny odniósł się do zarzutów skarżącego stawianych w skardze. Sąd powielił jedynie dotychczasową argumentację w sprawie, którą zaprezentowały w swoich postanowieniach organy administracji publicznej. Zaskarżony wyrok sprowadził się w zasadzie do akademickich rozważań na temat wygaśnięcia prawa do rekompensaty wynikającego z ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195), po upływie prawa materialnego. Natomiast w odniesieniu do zarzutów skarżącego, naruszenia przez organy administracji publicznej szeregu przepisów postępowania administracyjnego, Sąd w pisemnym uzasadnieniu stwierdził jedynie, że są one albo bezzasadne albo prowadziłyby do narzucania skarżącemu swych sugestii czy rozwiązań przez organ, czego czynić temu organowi nie wolno. Obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 kpa, tj. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie został zrealizowany w kluczowym dla skarżącego momencie przedmiotowego postępowania. Wojewoda [...] w swoim piśmie z dnia [...] maja 2014 r., wystosował do skarżącego zapytanie, czy pismo skarżącego z dnia [...] maja 2014 r., należało potraktować jako złożenie nowego wniosku o przyznanie rekompensaty, czy też jako wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego. Przed złożeniem stosownej odpowiedzi, skarżący udał się do [...] Urzędu Wojewódzkiego celem dopytania się kompetentnych urzędników państwowych o możliwie optymalne rozwiązanie. Skarżący odbył wiele rozmów z urzędnikami [...] Urzędu Wojewódzkiego, którzy zapewnili go, że powinien złożyć wniosek o wznowienie postępowania, albowiem w ten sposób przyspieszy korzystne załatwienie sprawy. Skarżący uczynił jak go pouczono, kierując się zaufaniem do pracowników ważnej instytucji państwowej. Takie postępowanie urzędników państwowych nie może znaleźć swojej ochrony w Sądzie. Nie może bowiem być tak, że skarżący został po prostu wprowadzony w błąd przez urzędników państwowej administracji. Sytuacja jest dla skarżącego kuriozalna, ale przede wszystkim wyjątkowo dotkliwa dla jego sytuacji materialnej. Organy administracji publicznej, które w pierwszej kolejności załatwiały sprawę skarżącego, godząc w sposób rażący w jego interesy, doradziły mu, że powinien uznać swój wniosek z dnia [...] maja 2015 r., jako wniosek o wznowienie postępowania. Gdyby jednak organy administracji, w sposób zgodny z naczelnymi zasadami procedury administracyjnej, poinstruowały należycie skarżącego o wszystkich konsekwencjach składanego przez niego wniosku, skarżący z pewnością wskazałby, że pismem z dnia [...] maja 2014 r., złożył nowy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty i wówczas jego roszczenie zasługiwałoby na uwzględnienie przez stosowne organy administracji. Z uwagi na absurdalność dotychczasowych rozstrzygnięć, które zapadały wobec skarżącego, wydaje się zasadnym, aby jego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty znalazł swoją ochronę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżący zdaje sobie doskonale sprawę, że w sprawie wnosi o przywrócenie terminu prawa materialnego. Gdy jednak zestawimy słuszny i jakże doniosły interes J. C., który przecież próbuje odzyskać jedynie swoją "ojcowiznę", z uregulowaniami płynącymi z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, automatyczne oddalenie wniosku skarżącego wydaje się nie zasługiwać na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Udzielenie stronie mylnej informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy stanowi wprawdzie naruszenie przepisów prawa (art. 7 - 9 kpa oraz art. 8 i art. 17 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, Dz. U. Nr 31, poz. 214, z późn. zm.), określających obowiązki urzędnika, nie może jednak prowadzić do wydania przez niego decyzji, których treść jest ściśle związana wyraźnie sformułowanymi przepisami prawa, określającymi w określonym stanie faktycznym treść rozstrzygnięcia, wyłączającymi tzw. luzy decyzyjne. W wyroku NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, sformułowano pogląd, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w skardze kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, a skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Również powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Należy bowiem podkreślić, że przepisy te normują postępowanie przed organami administracji publicznej, natomiast procedura sądowoadministracyjna została unormowana w przepisach ppsa, dlatego postępowanie sądowoadministracyjne nie może uchybiać przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest także zasadne przypisywanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa przez uznanie za niedopuszczalne w okolicznościach niniejszej sprawy przywrócenie skarżącemu w postępowaniu administracyjnym terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 195). Z przepisu tego wynika, że w terminie 6 miesięcy od dnia 27 lutego 2014 r., które nie złożyły wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Wskazany w powołanym przepisie termin 6 miesięcy ma charakter terminu prawa materialnego, co przyznał także skarżący kasacyjnie, dlatego nie jest możliwe jego przywrócenie.

Materialnoprawny charakter omawianego terminu wynika z faktu, że jest to termin nie tyle do dokonania czynności procesowej, lecz do skutecznego zgłoszenia roszczenia o stosowne prawo majątkowe, tj. o prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. W ten sposób ustawodawca wyznaczył czas na zgłoszenie roszczenia o rekompensatę. Upływ tego terminu powoduje, że roszczenie o rekompensatę nie może być już skutecznie zgłoszone. Uzależnienie bowiem skuteczności przysługiwania roszczenia o prawo majątkowe od jego zgłoszenia w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie oznacza, że upływ tego terminu pozbawia możliwości dochodzenia roszczenia. Nie jest więc prawnie dopuszczalne przywrócenie tego terminu, jeżeli jego upływ wykluczył dopuszczalność zgłoszenia roszczenia. Przywrócenie tego terminu nie może bowiem prowadzić do przywrócenia możliwości zgłoszenia roszczenia, jeżeli roszczenie to przestało przysługiwać wraz z upływem tego terminu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, ponieważ nie wynika z akt, aby organy obu instancji skutecznie podważyły twierdzenia skarżącego o błędnym pouczeniu go w urzędzie organu pierwszej instancji co do trybu postępowania, w którym mógł złożyć stosowny wniosek w sprawie.